Kiedy sekretarz gminy ma uprawnienia do podpisania zmiany uchwały budżetowej?

Czy pod nieobecność wójta pod zarządzeniem w sprawie zmiany tegorocznego budżetu może podpisać się sekretarz gminy? W ocenie regionalnej izby odwoławczej sekretarz powinien mieć specjalne upoważnienie w tym zakresie, nie wystarczy upoważnienie do podpisywania dokumentów dotyczących rachunkowości, podatków czy reprezentowania gminy przed sądami. Czy stanowisko RIO jest słuszne?

Na każdym szczeblu samorządu (gmina, powiat, województwo) stanowisko sekretarza odgrywa kluczową rolę, obok wójta, burmistrza czy prezydenta miasta oraz ich zastępców. O silnej pozycji sekretarza świadczą przepisy zarówno ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.), jak i ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).

Z art. 5 u.p.s. wynika, że sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. Ten może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Natomiast z art. 33 u.s.g. wynika m.in., że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

Powierzanie spraw

Kierownikiem urzędu gminy jest wójt. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.). Może on powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art. 33 ust. 4 u.s.g.).

Jaki może być to rodzaj spraw, wyjaśniono w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej z 14 grudnia 2021 r. (sygn. akt BDF1.4800.34.2021). Stwierdzono w nim m.in. że: „art. 33 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie niektórych tylko kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem”. Powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa on zawsze w imieniu upoważniającego. Dekoncentracja musi jednak być jednoznaczna i ma prowadzić do niebudzącego żadnych wątpliwości upoważnienia sekretarza gminy do wykonywania przekazanych mu kompetencji.

Niestety nie ma jednolitego stanowiska w kontekście stosowania art. 33 ust. 4 u.s.g., w szczególności co do dopuszczalności podpisywania zarządzeń zmieniających uchwałę budżetową przez sekretarza danego urzędu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 grudnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Rz 875/21) podano np., że ogólny charakter unormowania zawartego w art. 33 ust. 4 u.s.g., bez ograniczenia do konkretnych kategorii spraw, oznacza, że zamiarem ustawodawcy było ustanowienie możliwości powierzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) swojemu zastępcy (zastępcom) każdego rodzaju spraw, jakie pozostają w kompetencji wójta. W szczególności brak podstaw, aby upoważnienie z art. 33 ust. 4 u.s.g. odnosić wyłącznie do spraw z zakresu kierowania urzędem gminy. Odmiennie podano zaś w wyroku WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r. (sygn. akt III SA/Po 778/19), gdzie podkreślono, że ustawodawca nie przewidział możliwości umocowania zastępcy wójta do wydawania zarządzeń w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej gminy.

RIO: Można, ale pod warunkami

Na szczególną uwagę zasługuje stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie zawarte w uchwale z 26 lipca 2023 r. nr XVIII.85.K.2023 (bip.szczecin.rio.gov.pl), na mocy którego stwierdzono nieważność zarządzenia burmistrza w sprawie zmiany budżetu gminy, które podpisane zostało przez sekretarza miasta działającego z upoważnienia burmistrza. Oceniono, że z upoważnień sekretarza nie wynikała kompetencja do dokonywania w imieniu burmistrza gminy zmian w budżecie gminy. RIO wywiodła to z analizy prawnej przepisów. Przede wszystkim przypomniała treść art. 257 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu:

1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych JST oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;

2) dochodów JST, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej;

3) wydatków JST w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

4) dochodów i wydatków JST związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych JST.

W rozpatrywanej przez RIO sprawie sekretarzowi gminy powierzono wiele uprawnień w różnych zakresach działalności urzędu gminy/gminy, w tym dotyczących księgowości, podatków czy reprezentowania gminy we wszelkich sprawach, w szczególności przed wszystkimi organami egzekucyjnymi, sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi. RIO stwierdziła jednak, że użyte w art. 33 ust. 4 u.s.g. wyrażenie „określonych spraw” oraz wyrażenie „ustawowo wyznaczony zakres kompetencji” wynikające z art. 257 u.f.p. wskazują, że „umocowanie sekretarza gminy do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu gminy (…) powinno być wyraźne, przesądzające i nie pozostawiać najmniejszych wątpliwości”. Finalnie oceniono, że takich upoważnień nie było, wobec czego zarządzenie w sprawie zmiany budżetu gminy zostało podjęte przez osobę do tego nieupoważnioną i tym samym z naruszeniem art. 33 ust. 4 u.s.g., co determinowało konieczność stwierdzenia jego nieważności.

A zatem wójt gminy ma możliwość przekazania sekretarzowi m.in. uprawnień do podpisywania zarządzeń zmieniających uchwałę budżetową, przy czym zakres przedmiotowy tego upoważnienia powinien jednoznacznie przewidywać takie uprawnienia. Kompetencji nie można bowiem domniemywać. ©℗