Mamy problem z finansowaniem kosztów monitorowania zamkniętych już gminnych składowisk odpadów. Obowiązek monitorowania przewiduje ustawa o odpadach. Chodzi jednak o to, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dość jasno wskazuje, czy można ten monitoring finansować opłatami wnoszonymi za śmieci przez mieszkańców. Czy istnieje prawna możliwość zaliczenia kosztów monitorowania zamkniętych składowisk odpadów komunalnych do kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi?
Nie. Po pierwsze, szczegółowe regulacje prawne w zakresie składowisk odpadów znajdują się w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. Wspomniane przepisy określają m.in. typy składowisk odpadów, zasady ich funkcjonowania, obowiązki zarządzającego składowiskiem, wymagania dotyczące lokalizacji, budowy i prowadzenia składowisk odpadów. Co istotne, art. 137 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że cena za przyjęcie odpadów do składowania na składowisku uwzględnia w szczególności koszty budowy, prowadzenia, w tym zamknięcia i rekultywacji oraz nadzoru, w tym monitoringu składowiska odpadów.
Reklama
WAŻNE

Reklama
Cena za przyjęcie odpadów do składowania na składowisku uwzględnia m.in. koszty monitoringu składowiska odpadów
Z ust. 2 ww. artykułu wynika zaś, że z dniem rozpoczęcia przyjmowania odpadów na składowisko zarządzający nim tworzy fundusz rekultywacyjny, na którym gromadzi środki pieniężne na realizację obowiązków związanych z zamknięciem, rekultywacją, nadzorem, w tym monitoringiem. Na fundusz są odprowadzane środki w wysokości wystarczającej do pokrycia kosztów, o których mowa w art. 137 ust. 1, z wyłączeniem kosztów budowy. Warto wreszcie podkreślić, że dopiero z dniem, gdy decyzja o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów albo decyzja o zamknięciu składowiska stała się ostateczna, zarządzający nim może przeznaczyć środki zgromadzone na funduszu rekultywacyjnym na realizację obowiązków, o których mowa w art. 137 ust. 2, czyli m.in. na nadzór, w tym monitoring.
Po drugie, gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę zostało uregulowane w rozdziale 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej art. 6r ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W ust. 2 tego artykułu został określony zamknięty katalog kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które gmina pokrywa z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami. Katalog ten obejmuje koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
3) obsługi administracyjnej tego systemu,
4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Z pobranych opłat gmina może więc pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych, koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach.
Z kolei w art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wskazano, że w ramach systemu w zamian za pobraną opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 ww. ustawy, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
WAŻNE
Ustawa o czystości i porządku w gminach zawiera zamknięty katalog kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które gmina pokrywa z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami
Jednocześnie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób jednoznaczny przesądzają, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1aa ww. ustawy).
Należy więc przyjąć, że określony przez ustawodawcę katalog ww. kosztów powinien być interpretowany literalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1601/13 wskazał, że ustalając wysokość stawki opłaty należy dokonać „(...) rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy”.
Zatem kwoty uzyskane z opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi powinny być przeznaczane na ściśle określone ustawowo cele. Analiza wymienionych w katalogu ustawowym kosztów (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) prowadzi do wniosku, że koszty monitorowania zamkniętych składowisk odpadów komunalnych, o których mowa w art. 137 ust. 2 ustawy o odpadach, nie wpisują się w ustawowy zakres czynności finansowanych z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jest to tym bardziej uzasadnione, że z tego ostatniego przepisu wynika, iż zarządzający składowiskiem odpadów tworzy fundusz rekultywacyjny, na którym gromadzi środki pieniężne na realizację obowiązków związanych z zamknięciem, rekultywacją, nadzorem, w tym monitoringiem składowiska odpadów.
Po trzecie, taki sposób interpretacji koresponduje również z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się ustawę o odpadach. Skoro tak, to wskazane jest jeszcze dokonanie oceny relacji między normami art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a właściwymi uregulowaniami ustawy o odpadach. W tym kontekście warto zauważyć, że wykładnia gramatyczna art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wykładnia ta jest podstawową metodą wykładni i powinna być stosowana w pierwszej kolejności przez organ stosujący prawo – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1356/06) nie pozostawia wątpliwości, jaki jest katalog kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które gmina pokrywa z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami. Odnosząc się z kolei do wykładni systemowej, która poparta jest dodatkowo ww. art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (odesłanie do ustawy o odpadach), warto przypomnieć znaczenie kluczowych określeń użytych przez ustawodawcę w jej art. 6r ust. 2 (pozostałe określenia nie budzą wątpliwości co do ich zakresu znaczeniowego), tj. słów: odzysk, unieszkodliwianie i zbieranie odpadów komunalnych w kontekście przeznaczenia i zadań wypełnianych przez obiekt, jakim jest składowisko odpadów. I tak, określenie
- odzysk odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce,
- unieszkodliwianie odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach oznacza proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii,
- zbieranie odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach oznacza gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. B,
- składowisko odpadów w art. 3 ust. 1 pkt 25 oznacza obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.
Z tego wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcia użyte w art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (precyzyjnie je definiując) od przeznaczenia, jakie ma wypełniać składowisko odpadów (tylko składowanie odpadów). Zgodnie z powyższą definicją składowiska nie można tam dokonywać innych sposobów zagospodarowania odpadów niż ich składowanie. Nie można zatem na składowisku prowadzić np. zbierania odpadów, które zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach stanowi jeden ze sposobów gospodarki odpadami, ale inny niż składowanie. Pogląd taki został wyrażony w opinii Ministerstwa Środowiska z 1 sierpnia 2012 r. (umieszczonej na stronie: https://www.mos.gov.pl/artykul/3265_opinie_informacje_o_przepisach/18944_stanowisko_dotyczace_kwestii_magazynowania_odpadow_na_skladowisku_odpadow.html).
Jak z kolei wynika z art. 124 ust. 3 ustawy o odpadach, prowadzenie składowiska obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące jego funkcjonowania, w tym monitoring. W żaden więc sposób nie można utożsamiać określenia składowanie odpadów z którymkolwiek określeniem użytym w art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach.
Podsumowując, aktualny stan prawny nie pozwala przyjąć, aby wydatek polegający na finansowaniu ww. operacji mógł być pokrywany z uzyskanych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Podstawa prawna
Art. 1a, art. 6r ust. 1, 1aa, 2, 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 13 września 1996 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.).
Art. 1 ust. 1 pkt 14, 30, 34, art. 3 ust. 3 pkt 1, art. 124, art. 137 ust. 1–2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.).