Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Nie. Po pierwsze, szczegółowe regulacje prawne w zakresie składowisk odpadów znajdują się w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. Wspomniane przepisy określają m.in. typy składowisk odpadów, zasady ich funkcjonowania, obowiązki zarządzającego składowiskiem, wymagania dotyczące lokalizacji, budowy i prowadzenia składowisk odpadów. Co istotne, art. 137 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że cena za przyjęcie odpadów do składowania na składowisku uwzględnia w szczególności koszty budowy, prowadzenia, w tym zamknięcia i rekultywacji oraz nadzoru, w tym monitoringu składowiska odpadów.
WAŻNE
Cena za przyjęcie odpadów do składowania na składowisku uwzględnia m.in. koszty monitoringu składowiska odpadów
Z ust. 2 ww. artykułu wynika zaś, że z dniem rozpoczęcia przyjmowania odpadów na składowisko zarządzający nim tworzy fundusz rekultywacyjny, na którym gromadzi środki pieniężne na realizację obowiązków związanych z zamknięciem, rekultywacją, nadzorem, w tym monitoringiem. Na fundusz są odprowadzane środki w wysokości wystarczającej do pokrycia kosztów, o których mowa w art. 137 ust. 1, z wyłączeniem kosztów budowy. Warto wreszcie podkreślić, że dopiero z dniem, gdy decyzja o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów albo decyzja o zamknięciu składowiska stała się ostateczna, zarządzający nim może przeznaczyć środki zgromadzone na funduszu rekultywacyjnym na realizację obowiązków, o których mowa w art. 137 ust. 2, czyli m.in. na nadzór, w tym monitoring.
Po drugie, gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę zostało uregulowane w rozdziale 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej art. 6r ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W ust. 2 tego artykułu został określony zamknięty katalog kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które gmina pokrywa z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami. Katalog ten obejmuje koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
3) obsługi administracyjnej tego systemu,
4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Z pobranych opłat gmina może więc pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych, koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach.
Z kolei w art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wskazano, że w ramach systemu w zamian za pobraną opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 ww. ustawy, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
WAŻNE
Ustawa o czystości i porządku w gminach zawiera zamknięty katalog kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które gmina pokrywa z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami
Jednocześnie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób jednoznaczny przesądzają, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1aa ww. ustawy).
Należy więc przyjąć, że określony przez ustawodawcę katalog ww. kosztów powinien być interpretowany literalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1601/13 wskazał, że ustalając wysokość stawki opłaty należy dokonać „(...) rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy”.
Zatem kwoty uzyskane z opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi powinny być przeznaczane na ściśle określone ustawowo cele. Analiza wymienionych w katalogu ustawowym kosztów (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) prowadzi do wniosku, że koszty monitorowania zamkniętych składowisk odpadów komunalnych, o których mowa w art. 137 ust. 2 ustawy o odpadach, nie wpisują się w ustawowy zakres czynności finansowanych z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jest to tym bardziej uzasadnione, że z tego ostatniego przepisu wynika, iż zarządzający składowiskiem odpadów tworzy fundusz rekultywacyjny, na którym gromadzi środki pieniężne na realizację obowiązków związanych z zamknięciem, rekultywacją, nadzorem, w tym monitoringiem składowiska odpadów.
Po trzecie, taki sposób interpretacji koresponduje również z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się ustawę o odpadach. Skoro tak, to wskazane jest jeszcze dokonanie oceny relacji między normami art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a właściwymi uregulowaniami ustawy o odpadach. W tym kontekście warto zauważyć, że wykładnia gramatyczna art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wykładnia ta jest podstawową metodą wykładni i powinna być stosowana w pierwszej kolejności przez organ stosujący prawo – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1356/06) nie pozostawia wątpliwości, jaki jest katalog kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które gmina pokrywa z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami. Odnosząc się z kolei do wykładni systemowej, która poparta jest dodatkowo ww. art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (odesłanie do ustawy o odpadach), warto przypomnieć znaczenie kluczowych określeń użytych przez ustawodawcę w jej art. 6r ust. 2 (pozostałe określenia nie budzą wątpliwości co do ich zakresu znaczeniowego), tj. słów: odzysk, unieszkodliwianie i zbieranie odpadów komunalnych w kontekście przeznaczenia i zadań wypełnianych przez obiekt, jakim jest składowisko odpadów. I tak, określenie
- odzysk odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce,
- unieszkodliwianie odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach oznacza proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii,
- zbieranie odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach oznacza gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. B,
- składowisko odpadów w art. 3 ust. 1 pkt 25 oznacza obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.
Z tego wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcia użyte w art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (precyzyjnie je definiując) od przeznaczenia, jakie ma wypełniać składowisko odpadów (tylko składowanie odpadów). Zgodnie z powyższą definicją składowiska nie można tam dokonywać innych sposobów zagospodarowania odpadów niż ich składowanie. Nie można zatem na składowisku prowadzić np. zbierania odpadów, które zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach stanowi jeden ze sposobów gospodarki odpadami, ale inny niż składowanie. Pogląd taki został wyrażony w opinii Ministerstwa Środowiska z 1 sierpnia 2012 r. (umieszczonej na stronie: https://www.mos.gov.pl/artykul/3265_opinie_informacje_o_przepisach/18944_stanowisko_dotyczace_kwestii_magazynowania_odpadow_na_skladowisku_odpadow.html).
Jak z kolei wynika z art. 124 ust. 3 ustawy o odpadach, prowadzenie składowiska obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące jego funkcjonowania, w tym monitoring. W żaden więc sposób nie można utożsamiać określenia składowanie odpadów z którymkolwiek określeniem użytym w art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach.
Podsumowując, aktualny stan prawny nie pozwala przyjąć, aby wydatek polegający na finansowaniu ww. operacji mógł być pokrywany z uzyskanych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Podstawa prawna
Art. 1a, art. 6r ust. 1, 1aa, 2, 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 13 września 1996 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.).
Art. 1 ust. 1 pkt 14, 30, 34, art. 3 ust. 3 pkt 1, art. 124, art. 137 ust. 1–2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.).
