Subskrybuj nas na Youtube
Samorządowcy i eksperci w rozmowie z DGP proponują, co robić, gdy samorząd już wpadnie w tarapaty z powodu upadłości banku. Niektóre pomysły polegają na balansowaniu na granicy prawa.
Innego wyjścia jednak nie ma, bo przepisy nie zawsze przewidują sytuacje nadzwyczajne.
Upadek wołomińskiego SK Banku to dla niektórych samorządów wyjątkowa sytuacja. Do świadomości wielu lokalnych włodarzy właśnie dotarło, że ulokowanie publicznych pieniędzy w instytucji finansowej nie zawsze oznacza dla nich 100-proc. bezpieczeństwo. W DGP opisaliśmy sytuację samorządów, dla których SK Bank był głównym bankiem obsługujących konta gminne. W nieciekawej sytuacji jest np. Wieliszew, który dwa dni przed zawieszeniem działalności placówki przez Komisję Nadzoru Finansowego otrzymał na konto 2,3 mln zł pieniędzy z UE. Teraz nie wiadomo, czy środki te uda się odzyskać. Wiadomo, że gminy mające konta w SK Banku otrzymają wypłaty z Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, ale tylko do gwarantowanej kwoty 100 tys. euro. Postanowiliśmy zapytać przedstawicieli innych samorządów, a także ekspertów, co zrobiliby na miejscu gminnych włodarzy, których taka sytuacja spotkała, oraz jak się przed nią zabezpieczyć.
Prezydenci radzą
Prezydent Bolesławca Piotr Roman wskazuje, że gmina powinna już na etapie rozpisywania zamówienia publicznego na obsługę bankową gminy tak sprecyzować wymagania, by w konkursie startowały sprawdzone i wiarygodne instytucje finansowe. To oznacza, że gmina nie powinna być nastawiona głównie na zysk, np. w postaci nieco większego oprocentowania lokaty niż u konkurencji. – Nas obsługują głównie duże banki, co do których nawet nie mieliśmy podejrzeń, że coś może być nie tak. Organizując przetarg na obsługę bankową gminy, można odpowiednio skonstruować specyfikację warunków zamówienia, tak by brane pod uwagę były kryteria np. w postaci kapitału banku czy jego istnienia na rynku – wyjaśnia prezydent Roman. – Być może jest tak, że małe jednostki, kuszone jakimiś nadzwyczajnymi zyskami, wybierają oferty niepewnych jednostek, w tym parabanków. A potem pojawiają się komplikacje – dodaje.
Ryszard Brejza, prezydent Inowrocławia, jest zdania, że im wcześniej samorząd podejmie działania, które pozwolą uniknąć finansowych zawirowań, tym większa szansa, że budżet lokalny uda się uratować lub przynajmniej zniwelować straty. – Każdy drobny sygnał budzący nasz niepokój powoduje, że podejmujemy działania zabezpieczające. Jeśli do banku wchodzi zarząd komisaryczny, to już jest sygnał do działania. Na miejscu tych samorządów od razu dokonalibyśmy przelewu jak największej ilości środków na inne konta w innych bankach. Trzeba dążyć do 100-proc. pewności, że pieniądze pozyskiwane od mieszkańców są bezpieczne – przekonuje.
Idealnym rozwiązaniem byłoby w takiej sytuacji przelanie jak największej sumy pieniędzy na rachunki w innym banku. Problem w tym, że nie każda gmina ma taką alternatywę. – Zmiana banku to skomplikowany proces. Gminę obowiązuje dwustronna umowa na obsługę bankową, która jest zawierana na kilka lat. Być może tylko w sytuacjach wyjątkowych możliwa jest zmiana banku – zastanawia się Piotr Roman.
Ryszard Brejza przekonuje, że czasami w skrajnych sytuacjach, jak ta z SK Bankiem, warto rozważyć nawet kontrowersyjne działania. – Aby nie tracić czasu, może należałoby wybrać bank z wolnej ręki i szybko przetransferować środki. To może być odebrane jako balansowanie na granicy prawa, ale lepiej narazić się na takie zarzuty, niż pozwolić na utratę ogromnych środków publicznych – przekonuje prezydent Inowrocławia. Jego zdaniem należy stworzyć przepisy umożliwiające gminom działania w takiej sytuacji i, być może, nałożyć większą odpowiedzialność na zarząd komisaryczny, zwłaszcza gdy gminy czują się wprowadzone przez niego w błąd.
Co o sugestii prezydenta Brejzy dotyczącej działania na granicy prawa w imię wyższego dobra (w postaci ochrony finansów gminy przed niezawinioną przez nią katastrofą) sądzą eksperci?
– Też próbowałbym tak działać, tzn. jak najszybciej ratować pieniądze publiczne, przelewając je do innego banku. Równolegle szukałbym prawnego rozwiązania sytuacji, by wiedzieć, czy to działanie jest zgodne z prawem i czy było właściwe – mówi dr Aleksander Nelicki, ekspert ds. finansów komunalnych. Jego zdaniem pewną furtką do takiego działania jest dość ogólnie sformułowany art. 264 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zakłada on, że organ stanowia?cy jednostki samorza?du terytorialnego moz˙e upowaz˙nic´ zarza?d do lokowania wolnych s´rodków budz˙etowych na rachunkach w innych bankach lub w formie depozytu u ministra finansów.
Tymczasowe działania
Tego rodzaju wyjście z sytuacji wybrała właśnie gmina Tłuszcz, która miała ulokowane środki w upadłym SK Banku. – Bank i jego systemy są już zamknięte, więc siłą rzeczy pieniądze od podatników nie mogą tam trafić. Na razie mamy tymczasowo otwarty rachunek w PKO BP. Podaliśmy już informację o nowym rachunku bankowym, wysłaliśmy też informację do osób prawnych. Jednocześnie jesteśmy w trakcie przetargu na obsługę bankową – tłumaczy skarbniczka Tłuszcza Halina Kusak. Czy przepisy w jakkolwiek szczegółowy sposób przewidują takie rozwiązanie, a zwłaszcza założenie tymczasowego konta? – Niestety nie. Uznaliśmy, że jest to stan wyższej konieczności – wyjaśnia pani skarbnik.
Co jeszcze może zrobić gmina, by zabezpieczyć finanse przynajmniej na bieżącą działalność w przypadku upadłości banku? Jest to sytuacja niezawiniona przez samorząd, a więc gmina może spróbować zwrócić się o pożyczkę do Skarbu Państwa.
Skarb Państwa pożyczy
– Pożyczki przewiduje się dla samorządów, które popadły w kłopoty i potrzebują planu naprawczego. Przykładem udzielenia takich pożyczek są te udzielone województwu mazowieckiemu mającemu problemy w związku z janosikowym. Pytanie jednak, czy minister finansów może udzielić pożyczki w tej sytuacji i jak długo potrwają procedury – zastanawia się dr Nelicki.
Dla najbardziej zdesperowanych samorządowców pozostaje jeszcze tzw. solidarność samorządowa. Zgodnie z nią samorządy mają prawo wesprzeć finansowo inne jednostki. – Przepisy są w tym zakresie dość ogólne, a więc wydaje się, że nie ma przeszkód, by o taką pomoc poprosić inne jednostki. Artykuł 220 ustawy o finansach publicznych stanowi, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym JST pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą do tego transferu jest umowa, a ewentualne spory rozstrzygają sądy powszechne – przypomina dr Nelicki.
Pozyskanie takiej dotacji od kolegów samorządowców z innej gminy czy powiatu nie jest wcale utopią. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że w ubiegłym roku samorządy udzieliły sobie nawzajem dotacji na kwotę ok. 785 mln zł. Warto przytoczyć przykład Koniecpola. Gmina znalazła się w trudnej sytuacji w związku z długotrwałymi suszami. Wodę do mieszkańców przez wiele tygodni trzeba było dowozić. Gmina nie mogła się doprosić o pomoc finansową rządu na wybudowanie systemu wodociągów i kanalizacji. Na apele odpowiedziała jednak rada powiatu częstochowskiego, która wsparła gminę kwotą 35 tys. zł. Niewielkie to pieniądze, ale na pewno przydadzą się gminie.
Umowa z instytucją pośredniczącą
Ale co, jeżeli przy upadłości banku chodzi nie tylko o środki własne gminy, lecz także np. o środki europejskie – tak jak w przypadku wspomnianego Wieliszewa? Zdaniem Ewy Nowińskiej z Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, będącej ekspertką oceniającą wnioski o dotacje unijne w instytucjach pośredniczących, sytuacja jest również do opanowania, o ile podejmie się działania we właściwym czasie. – Rachunek bankowy do przelewu dotacji podaje się na etapie podpisywania umowy z instytucją pośredniczącą. Wówczas gmina jest pytana, na jakie wyodrębnione konto bankowe powinny być przelewane kolejne transze środków. Jeżeli dzieje się coś niepokojącego z bankiem, wskazane jest wcześniejsze poinformowanie o tym instytucji pośredniczącej i ewentualne podpisanie aneksu do umowy zmieniającego numer rachunku – tłumaczy ekspertka.
Niezależnie od tego, czy gmina zareagowała wcześniej i dokonała transferu swoich środków na konta ulokowane w innym banku, czy też cierpliwie czeka na wypłatę kwot gwarantowanych przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, jedno jest pewne – trzeba poszukać nowego banku do obsługi gminy i jej jednostek. Należy przy tym pamiętać, jakie obowiązki ma gmina dokonująca takiej zmiany. Sprawę tę reguluje art. 34 ustawy o dochodach JST. W przypadku zmiany banku prowadzącego obsługę budżetu JST lub zmiany numeru rachunku bankowego gmina ma obowiązek przekazania takiej informacji do Ministerstwa Finansów w terminie 30 dni przed zamknięciem rachunku funkcjonującego przed zmianą.
Zmiana banku
Konsekwencje niedotrzymania tego terminu mogą być poważne. Każdego miesiąca resort finansów przekazuje na konta samorządów raty subwencji:
– część oświatową subwencji ogólnej w terminie do 25. dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc wypłaty wynagrodzeń,
– część wyrównawczą subwencji ogólnej w terminie do 15. dnia każdego miesiąca,
– część równoważącą i regionalną subwencji ogólnej w terminie do 25. dnia każdego miesiąca.
Z reguły wypłaty dokonywane są w wyznaczonych terminach. Jeśli jednak z jakichś powodów ministerstwo spóźniłoby się z przelaniem którejkolwiek z rat na konto samorządu, jednostce takiej przysługują odsetki od kwoty nieprzekazanej subwencji, ustalone jak dla zaległości podatkowych.
Jednak jeśli samorząd na czas nie poinformuje MF o zmianie banku lub numeru konta, to odsetki za późniejszy przelew samorządowi nie przysługują. Mało tego – dodatkowe opłaty (zwia?zane z niedopełnieniem przez JST wspomnianych obowia?zków) pobierane przez bank prowadza?cy obsługe? budz˙etu pan´stwa obcia?z˙aja? JST, która niezwłocznie, bez wezwania, dokonuje zwrotu tych opłat.
O ile poinformowanie o zmianie banku lub numeru konta właściwych osób prawnych (np. Ministerstwa Finansów) nie jest szczególnie skomplikowane, o tyle sprawa robi się bardziej skomplikowana, gdy tą samą wiedzą trzeba podzielić się ze zwykłymi podatnikami. Skarbniczka w Urzędzie Miasta Radziejów Wanda Śniegowska przyznaje, że operacja nie jest prosta do przeprowadzenia. – Gdy zmienialiśmy rachunek bankowy, to przez pierwszy miesiąc środki wpływały na stary rachunek, ale były przekierowywane na nowy, a podatnicy byli o tym informowani – opowiada. – W naszej gminie bank wyłania się co cztery lata w końcówce roku i umowa wchodzi w życie w nowym roku. W przypadku zmiany banku na nakazie płatniczym, czyli decyzji docierającej do każdego podatnika przed terminem płatności, a więc do końca lutego, wskazany jest właściwy numer rachunku bankowego. Podobna informacja znajduje się na stronie internetowej urzędu – mówi Wanda Śniegowska.
WAŻNE W przypadku zmiany banku na nakazie płatniczym, czyli decyzji docierającej do każdego podatnika przed terminem płatności, wskazać należy właściwy numer rachunku bankowego.
WAŻNE Samorządy mają prawo wspierać się nawzajem finansowo.
WAŻNE W przypadku zmiany banku prowadzącego obsługę budżetu JST lub zmiany numeru rachunku bankowego gmina ma obowiązek przekazania takiej informacji do Ministerstwa Finansów w terminie 30 dni przed zamknięciem rachunku funkcjonującego przed zmianą.
WAŻNE Samorządy, które miały konta w SK Banku, otrzymają wypłaty z Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, ale tylko do gwarantowanej kwoty 100 tys. euro na gminę.
WAŻNE Gmina, która utraciła środki wskutek upadłości banku, może wystąpić o pomoc do Skarbu Państwa.
RAMKA 1
Na jakich zasadach pożyczki
Poniżej przedstawiamy zasady udzielania pożyczek naprawczych z budżetu państwa dla JST w 2015 roku, zgodnie z informacjami uzyskanymi w Ministerstwie Finansów. Limit pożyczek z budżetu państwa określony w ustawie budżetowej na 2015 rok wynosi 300 mln zł. Zasady udzielania pożyczek określa ustawa o finansach publicznych.
l Warunkiem udzielenia pożyczki jest przyjęcie przez jednostkę programu postępowania naprawczego (ostrożnościowego), który będzie zapewniał, że w wyniku jego realizacji:
– nastąpi poprawa sytuacji finansowej jednostki oraz skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych zadań;
– na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki, zachowane zostaną zasady określone w art. 242–244 (zasada równowagi budżetu operacyjnego i relacja obsługi zadłużenia do dochodów);
– zapewniona zostanie spłata pożyczki wraz z odsetkami.
l Kwota pożyczki i okres spłaty muszą być dostosowane do potrzeb jednostki wynikających z przyjętego programu naprawczego. Pożyczka i odsetki nie podlegają umorzeniu. Oprocentowanie pożyczki wynosi 1 stopy redyskonta weksli w NBP, nie mniej jak 3 proc. (obecnie oprocentowanie wynosi 3 proc.).
l Program ostrożnościowy jednostka uchwala, jeżeli zagrożenie wykonania zadań publicznych powstało z przyczyn niezależnych od tej jednostki. Program naprawczy jest uchwalany wyłącznie na wezwanie regionalnej izby obrachunkowej (art. 240a).
l W okresie realizacji programu naprawczego (uchwalany jest maksymalnie na trzy lata) jednostka stosuje się do ograniczeń ustawowych, m.in. nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych, nie może udzielać pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego, a w przypadku udzielenia pożyczki w okresie jej spłaty jednostka nie może bez zgody ministra finansów zaciągać nowych zobowiązań finansowych.
l Wniosek o udzielenie pożyczki jednostka składa do ministra finansów w zakresie zgodnym z rozporządzeniem ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz.U. nr 257, poz. 1730). Do wniosku dołącza się m.in. raport regionalnej izby obrachunkowej o stanie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej, program naprawczy.
l Zabezpieczenie wierzytelności z tytułu umowy pożyczki stanowią weksle własne in blanco lub akt notarialny o poddaniu się egzekucji. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych minister finansów może też potrącić niespłaconą kwotę pożyczki wraz z odsetkami z należnej subwencji ogólnej ustalonej dla tej JST.
l Termin rozpatrzenia kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie dane i informacje niezbędne do oceny bieżącej i prognozowanej sytuacji finansowej jednostki, wynosi ok. 30 dni.
OPINIA EKSPERTA
Wiesława Dróżdż, rzecznik prasowy Ministerstwa Finansów
Gdyby nastąpiło znaczne pogorszenie sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, istnieje możliwość ubiegania się przez nie o udzielenie pożyczki ze środków budżetu państwa w ramach programu postępowania naprawczego lub ostrożnościowego. Pożyczki te nie podlegają umorzeniu.
Z danych MF wynika, że 21 listopada 2015 r., w dniu w którym została zawieszona działalność Spółdzielczego Banku Rzemiosła i Rolnictwa w Wołominie (SK Bank), rachunki w tym banku służące do obsługi bankowej budżetów posiadały dwie jednostki samorządu terytorialnego: gmina Ząbki i gmina Wieliszew.
Procedury wyboru rachunku bankowego
Gmina musi przeprowadzić postępowanie zgodne z przepisami o zamówieniach publicznych. Tryb postępowania zależy od wartości zamówienia
Jak pokazuje przykład SK Banku, wybór rachunku bankowego to ważna decyzja dla gmin. Błędy w tym zakresie mogą w najlepszym razie przysporzyć nerwów oraz problemów organizacyjnych, choćby z obsługą płatności od mieszkańców za wywóz śmieci czy z tytułu podatków.
– W praktyce gminy zwykle decydują się na pełną obsługę bankową swojego budżetu – mówi Damian Michalak, radca prawny i specjalista w zakresie prawa zamówień publicznych. – Oprócz prowadzenia rachunków (np. podstawowego, walutowego, zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, pomocniczego) w zakres umowy z bankiem wchodzą często dodatkowe świadczenia, dotyczące np. udzielania kredytów, pożyczek, przechowywania depozytów czy też kasowej obsługi środków gotówkowych.
Jak dodaje Anna Węgrzanowska z departamentu klienta korporacyjnego i sektora publicznego PKO Banku Polskiego, prowadzenie rachunku bankowego samorządu jest zazwyczaj powiązane z takimi usługami bankowymi, jak usługi konsolidacji wirtualnych rachunków kontrahenckich, wpłat i wypłat masowych. – Oczekiwania i potrzeby samorządów w odniesieniu do produktów i usług bankowych nie odbiegają w chwili obecnej od potrzeb przedsiębiorstw, a często wręcz inicjują wdrażanie nowych produktów i usług w bankowości korporacyjnej – przyznaje Anna Węgrzanowska. Szczegółowy zakres i zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem JST a bankiem.
– Z reguły obsługa świadczona jest nie tylko na rzecz gminy, lecz także jej jednostek organizacyjnych – dodaje Damian Michalak.
Przygotowanie do przetargu
W praktyce gminy przy wyborze rachunku bankowego muszą stosować procedury określone w przepisach. Anna Węgrzanowska wyjaśnia, że podstawy prowadzenia gospodarki finansowej JST reguluje ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z art. 264 ust. 1 bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych.
Ekspertka tłumaczy, że przystępując do przygotowania postępowania na wybór banku prowadzącego obsługę czy zapytania ofertowego w tym zakresie, warto zapoznać się z aktualną ofertą banków, aby dobrać zakres usług i produktów objętych postępowaniem/zapytaniem do faktycznych potrzeb samorządu. – Należy również pamiętać, że obsługa bankowa budżetu to nie tylko obsługa samorządu i jego jednostek, lecz także często przyjmowanie wpłat od mieszkańców na rzecz samorządu czy wypłata świadczeń – mówi Anna Węgrzanowska. Jej zdaniem, analizując ofertę banków, należy też zwrócić uwagę na infrastrukturę banku, sieć oddziałów, dostępność urządzeń, takich jak bankomaty czy wrzutnie.
Procedury zamówień
– Warto podkreślić, że w przypadku gdy wartość zamówienia na usługi bankowe nie przekracza równowartości w złotych 30 tys. euro, nie stosuje się przepisów prawa zamówień publicznych, co daje podstawę realizacji zamówienia na podstawie np. zapytania o cenę – tłumaczy Anna Węgrzanowska. Jak mówi Paweł Para, skarbnik Poronina, jeśli jednostka nie przeprowadza postępowania przetargowego, ale wybiera bank w innym trybie, to zwykle koszty są niewielkie.
Jeśli jednak dojdzie do przetargu, to jak mówi Damian Michalak, w tym trybie zostanie wybrana najkorzystniejsza oferta spośród wszystkich złożonych przez wykonawców.
– Zamawiający, czyli jednostka samorządu terytorialnego, ma prawo określić minimalne wymogi dotyczące oferentów (np. banków). W praktyce najczęściej dotyczą one posiadanego doświadczenia i obligatoryjnego zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej – stwierdza Damian Michalak. Gminy powinny również zwrócić uwagę na to, czy instytucja ma stabilną sytuację finansowo-ekonomiczną. W przypadku banków nadzór w tym zakresie pełnić powinna skutecznie Komisja Nadzoru Finansowego.
Kryteria wyboru
Kluczowym kryterium oceny ofert złożonych przez banki w postępowaniu przetargowym jest cena świadczenia usługi. – Często jest ona wypadkową podkryteriów odnoszących się np. do opłat i prowizji bankowych. Dlatego gmina powinna pamiętać, aby dobrze przemyśleć kryteria oceny ofert i sposób obliczenia ceny i uniemożliwić wykonawcom manipulacje zwiększające punktację przy jednoczesnym ukrywaniu pewnych opłat – ostrzega Damian Michalak. Ważną rolę odgrywa także wysokość oprocentowania rachunków.
– W kontekście upadku SK Banku warto wskazać, że to zamawiający usługi bankowe jest gospodarzem postępowania przetargowego. Oznacza to m.in., że to gmina, a nie bank przedstawia na wstępie istotne postanowienia przyszłej umowy lub jej wzór – przyznaje ekspert. Jego zdaniem warto zadbać, aby w projekcie kontraktu znalazły się zapisy umożliwiające natychmiastowe wypowiedzenie umowy, w sytuacjach gdy wypłacalność banku stanie pod znakiem zapytania (choćby wprowadzenie zarządu komisarycznego).
Zmiana banku
Damian Michalak przyznaje też, że przedłużenie umowy z bankiem lub jej zmiana wymaga przeprowadzenia kolejnego postępowania na podstawie prawa zamówień publicznych. Tak jak przy pierwotnym wyborze, może to być przetarg lub inny spośród ośmiu trybów udzielania zamówień.
Anna Węgrzanowska dodaje, że umowy na obsługę budżetów zawierane są najczęściej na 3– 5 lat. – Zmiana banku prowadzącego obsługę budżetu jest niejednokrotnie wyzwaniem dla samorządu, gdyż wymaga przeszkolenia pracowników, poinformowania podatników o zmianie numerów rachunków – wyjaśnia ekspertka z PKO BP. Jej zdaniem warto, aby gminy zapoznawały się co jakiś czas z aktualną ofertą banków, nowymi rozwiązaniami i produktami, gdyż ciągle wprowadzane są nowości.
– Oczywiście banki konkurują między sobą również ceną. Często korzyści z zawarcia umowy z nowym bankiem niwelują koszty wdrożenia lub nawet przyczyniają się do powstania znacznych oszczędności – przyznaje nasza rozmówczyni.
Paweł Para z kolei przyznaje, że za prowadzenie rachunku gmina może w ogóle nie płacić. Zwykle gminy zakładają kilka, a nawet kilkanaście rachunków, bo choćby w przypadku projektów unijnych jest z reguły wymóg prowadzenia odrębnego rachunku bankowego. Poza rachunkiem podstawowym Poronin ma rachunek dla dochodów i wydatków urzędu. Na osobne rachunki trafiają wpływy z opłaty śmieciowej. Są to tzw. płatności masowe i zwykle gmina musi płacić za ich obsługę przez bank. Odrębne rachunki mają też jednostki budżetowe gminy.
WAŻNE Gdy wartość zamówienia na usługi bankowe nie przekracza równowartości w złotych 30 tys. euro, nie stosuje się przepisów prawa zamówień publicznych.
WAŻNE Szkoły jako jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej ani zdolności do czynności prawnych nie mogą być deponentem. Niezależnie od tego, ile gmina prowadzi dla nich rachunków, otrzyma tylko 100 tys. euro gwarancji.
WAŻNE Analizując ofertę banków, należy też zwrócić uwagę na infrastrukturę banku, sieć oddziałów, dostępność urządzeń, takich jak bankomaty czy wrzutnie.
Komu i ile wypłaci BFG
Bankowy Fundusz Gwarancyjny wszystkich traktuje jednakowo. Niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z osobą fizyczną, czy z gminą, która często na swoich rachunkach ma znacznie większe kwoty niż gwarantowane przez fundusz
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2014 r. poz. 1866 ze zm.) deponentami są m.in. osoby fizyczne, osoby prawne, a także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, o ile mają zdolność prawną, będące stroną umowy imiennego rachunku bankowego lub posiadające wynikającą z czynności bankowych wierzytelność do banku objętego obowiązkowym systemem gwarantowania.
Kluczową kwestią, jeśli chodzi o samorządy, jest stwierdzenie „osoby fizyczne, osoby prawne, a także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, o ile posiadają one zdolność prawną”. Tu kwestią jest np. status prawny szkół publicznych, które dysponowały rachunkami w SK Banku. Samorządowcy liczyli, że ich konta będą traktowane odrębnie, tj. każdy z rachunków odrębnie zostanie objęty gwarancją.
Jednak, jak wyjaśnia Artur Bilski, prawnik w departamencie banking & finance kancelarii Clifford Chance Janicka, Krużewski, Namiotkiewicz i Wspólnicy, szkoły zakładane przez JST są jednostkami budżetowymi (art. 79 ustawy o systemie oświaty), czyli szkoła nie ma zdolności prawnej.
– Tak orzekł Sąd Najwyższy (wyrok z 12 marca 2009 r., sygn. akt V CSK 366/08), takie wnioski płyną też z analizy art. 11 ustawy o finansach publicznych (który stanowi o jednostkach budżetowych JST). Stroną umowy rachunku bankowego może być więć tylko JST (np. gmina), szkoła nie. Wobec faktu, że szkoła nie ma zdolności prawnej, nie może ona również być deponentem – tłumaczy Artur Bilski. Jeśli więc łączna suma kwot z rachunków gminy i szkół w SK Banku przekracza kwotę 100 tys. euro, to gmina otrzyma od BFG w ramach gwarancji bankowej tylko 100 tys. euro.
„Jednostki organizacyjne JST, nieposiadające osobowości prawnej i zdolności prawnej, nie są deponentami i nie przysługuje im odrębny limit gwarancji” – potwierdza w przysłanym do redakcji DGP wyjaśnieniu BFG. I informuje, że zgodnie z art. 23 ust. 1 i 4 ustawy o BTG kwota limitu gwarancji (równowartość w złotych 100 tys. euro) określa maksymalną wysokość roszczeń deponenta w stosunku do funduszu, niezależnie od tego, w jakiej wysokości i na ilu rachunkach posiadał środki pieniężne lub z ilu wierzytelności przysługują mu należności w danym banku.
WAŻNE Gwarancją objęte są depozyty (łączne dla deponenta) o maksymalnej wartości 100 tys. euro, tj. 423 950 zł (według kursu średniego NBP z dnia spełnienia warunku gwarancji).
Ocenie utraty wartości powinny być poddane wartości depozytów przekraczające wartości gwarantowane. JST może dochodzić swoich roszczeń z masy upadłościowej w postępowaniu sądowym po ogłoszeniu upadłości banku.
Co zrobić, aby uniknąć podobnych problemów
Gminy, które nie chcą znaleźć się w podobnej sytuacji jak samorządy trzymające środki w SK Banku, powinny zabezpieczyć się przed takim ryzykiem. Wskazana jest też zmiana przepisów
Sytuacja czterech samorządów, które miały rachunki w SK Banku, powinna być przestrogą dla innych JST. Zapytaliśmy więc wójta poszkodowanej gminy Wieliszew oraz ekspertów, jak gminy mogą zabezpieczyć się przed podobnymi zdarzeniami oraz jak należałoby zmienić przepisy, aby nie dopuścić w przyszłości do utraty środków samorządów lub ich jednostek z rachunków bankowych.
Jak mówi Paweł Kownacki, wójt gminy Wieliszew, po ustanowieniu zarządu komisarycznego w SK Banku gmina wystąpiła do KNF o sprawdzenie stanu faktycznego i udzielenie informacji o prognozowanych działaniach komisji. W odpowiedzi otrzymała pismo zapewniające o dalszym, prawidłowym funkcjonowaniu banku i zapewnienie, że sytuacja nie wpływa na organizację i sposób jego działania. – Gmina podjęła jednak działania prewencyjne i na rachunku w SK Banku trzymała jedynie bezpieczną sumę pieniędzy. Obecnie zablokowane są środki z projektów zewnętrznych, które w przeddzień zawieszenia działalności banku wpłynęły na wyodrębnione konta zgodnie ze stosownymi umowami – wyjaśnia Paweł Kownacki. KNF i BFG wyjaśniają obecnie status tych środków.
Informacja dla samorządów
Zdaniem wójta, aby sytuacja w przyszłości się nie powtórzyła, konieczne są bardziej rzetelne badania kondycji banków, ratingi i zalecenia dla samorządów. Powinny one również otrzymywać wiążące odpowiedzi na zapytania o bank. – Trzeba również wyjaśnić, jaka jest wykładnia przepisów dla gwarantowanych kwot wpłacanych przez jednostki organizacyjne gminy, które samodzielnie zakładają konta bankowe – stwierdza Paweł Kownacki. Jego zdaniem potrzebna jest również zmiana ustawy o zamówieniach publicznych. – Nie może być takiej sytuacji, w której urząd gminy uzależnia się od jednego banku. Samorządy powinny mieć możliwość (jak przedsiębiorstwa) posiadania dwóch lub więcej rachunków bieżących. Alternatywą mogą być rachunki pomocnicze, które można uruchomić w momencie informacji o problemach placówki bankowej – uważa wójt Wieliszewa. Jego zdaniem potrzebne są procedury, dzięki którym będzie możliwe natychmiastowe przelanie środków z rachunku i zamknięcie konta.
Rozdzielić środki
Wojciech Piłat, adwokat z kancelarii Piłat i Partnerzy, uważa, że aby zabezpieczyć się przed utratą środków, samorządy powinny je rozdzielać na kilka, a nawet kilkanaście kont, najlepiej w różnych bankach. Dzięki temu zmniejszą ryzyko utraty środków. – Jeżeli natomiast ilość środków pieniężnych posiadanych przez daną gminę lub miasto byłaby na prawdę duża, to rozwiązaniem jest też ulokowanie tych środków w Narodowym Banku Polskim. Prawo zabrania bowiem ogłoszenia upadłości NBP – mówi Wojciech Piłat.
Zdaniem eksperta, potrzebne są również zmiany dotyczące prawa upadłościowego. Zwraca on uwagę, że kwestia uprzywilejowania (lub braku uprzywilejowania) należności publicznoprawnych to przedmiot dyskusji toczącej się od lat wśród specjalistów prawa upadłościowego. Spór sprowadza się do tego, czy Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i ZUS wraz z KRUS powinny mieć pierwszeństwo przy spłacie długów w toku upadłości. – Osobiście jestem takim przywilejom przeciwny, przynoszą one bowiem więcej szkód niż pożytku. Poszkodowani są wówczas wszyscy inni wierzyciele upadłego, dla których pieniędzy po prostu już nie wystarczy – przekonuje Wojciech Piłat. Jego zdaniem nie ma też podstaw do uprzywilejowania samorządów w przypadku upadłości banku, tym bardziej że samorządy występują tu w roli zwykłych deponentów. – Osoby zarządzające samorządami powinny wykazać się większą starannością i dbałością o posiadane środki pieniężne – ocenia adwokat.
Nie bać się banków spółdzielczych
W tym roku media donosiły również o gminach, które miały rachunki w parabankach. Czy samorządy powinny unikać parabanków lub banków spółdzielczych? Zdaniem dr. Marcina Będzieszaka z Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego trzeba rozdzielić działalność instytucji parabankowych i banków spółdzielczych. – W pierwszym przypadku jest to jednoznacznie negatywna sytuacja, szczególnie gdy dotyczy kredytów zaciąganych przez samorządy w takich instytucjach – stwierdza Marcin Będzieszak. – W przypadku banków spółdzielczych sytuacja jest zaś całkowicie odmienna. Współpraca banków spółdzielczych i samorządów, szczególnie tych małych, jest swego rodzaju tradycją i bardzo dobrze, że samorządy nawiązują współpracę z lokalnymi bankami, gdyż daje to obopólne korzyści – ocenia ekspert. Zwraca jednak uwagę, że czym innym jest kwestia prawidłowego funkcjonowania banków spółdzielczych. Banki te, podobnie jak banki komercyjne, ze względu na swoją rolę wypełniać muszą wiele wymogów, np. kapitałowych. Podlegają też nadzorowi finansowemu. Cały system koncesjonowania i nadzoru nad bankami ma na celu zapewnienie prawidłowości ich funkcjonowania, a także niedopuszczenie do niewypłacalności. – W tym przypadku SK Banku było inaczej, co raczej rodzi pytanie o skuteczność działania systemu nadzoru oraz dalsze konsekwencje niewypłacalności banku – kończy Marcin Będzieszak.
WAŻNE W przypadku straty pieniędzy przez gminę w wyniku upadku banku, gdy instytucje nadzorujące zapewniały o braku konieczności wycofania środków, trudno mówić w ogóle o winie włodarzy jednostki samorządowej.
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów
Wójt, burmistrz czy skarbnik nie zostanie pociągnięty do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów, jeśli rzecznik dyscypliny nie dowiedzie ich winy
Zerwanie umowy z bankiem, w sytuacji gdy nie jest pewne, że bank może upaść, nie powinno doprowadzić do odpowiedzialności wójta, burmistrza, prezydenta miasta, skarbnika czy pracownika gminy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Takich konsekwencji dla powyższych osób nie powinna również spowodować ewentualna utrata środków finansowych przez gminę w sytuacji upadku banku. W obu przypadkach trudno bowiem uznać, że działanie powyższych osób lub zaniechanie obowiązków wynikających z przepisów było zawinione. Innymi słowy, aby uznać daną osobę, pełniącą funkcję publiczną w zakresie gospodarki finansowej, za odpowiedzialną za naruszenie dyscypliny finansowej, trzeba po pierwsze wykazać, że czyn lub zaniechanie były na liście czynności zabronionych, a po drugie, że ta właśnie osoba ponosi winę.
Listę czynności, które uznaje się za naruszenie dyscypliny, określa ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.). Przykładowo zgodnie z art. 5 tej ustawy naruszeniem jest niepobranie lub niedochodzenie należności JST lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Naruszeniem jest również naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych (art. 17 ustawy o odpowiedzialności), w tym np.:
● udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach lub z naruszeniem trybów jego udzielenia: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę,
● udzielenie zamówienia bez zachowania formy pisemnej.
Ustawa o odpowiedzialności przewiduje również określone procedury pociągnięcia np. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do odpowiedzialności. Przede wszystkim rzecznik dyscypliny musi wnieść o ukaranie danej osoby, a następnie o winie musi orzec komisja orzekająca I instancji. Obwinionemu przysługuje prawo odwołania do Głównej Komisji Orzekającej, a od orzeczenia tej komisji skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a potem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oskarżyciel, czyli rzecznik dyscypliny, musi najpierw wszcząć postępowanie wyjaśniające, a jeśli zdecyduje się na złożenie wniosku o ukaranie przez komisję orzekającą, będzie musiał wykazać, że dana osoba faktycznie popełniła czyn niedozwolony lub dopuściła się niedozwolonego zaniechania.
W takim przypadku jak strata pieniędzy przez gminę w wyniku upadku banku, gdy instytucje nadzorujące zapewniały o braku konieczności wycofania środków, trudno mówić w ogóle o winie włodarzy jednostki samorządowej.
Ponadto ustawa o odpowiedzialności wyłącza taką odpowiedzialność w różnych przypadkach. Jak wynika z art. 27 ustawy, nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego, czyli zdarzenia wywołanego przez czynniki zewnętrzne, którego nie można przewidzieć z pewnością, w szczególności zagrażające bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożące powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych.
Mało tego, nawet w przypadku, gdyby rzecznik dyscypliny udowodnił taką winę, to i tak ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przewiduje rozwiązania korzystne dla obwinionego. Z art. 36 tej ustawy wynika bowiem, że w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie komisja może wymierzyć karę łagodniejszą, a nawet w ogóle odstąpić od jej wymierzenia. Komisja musi bowiem brać pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny, a także np. warunki osobiste sprawcy. Okolicznością łagodzącą może być wcześniejsze wzorowe wypełnianie obowiązków zawodowych przez wójta, burmistrza czy skarbnika albo podjęcie działań, które zniwelują skutki naruszenia.
WAŻNE Nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego