W związku z niejednolitym podejściem różnych organów do kwestii niedofinansowania zadań zleconych samorządów przez wojewodów zwróciliśmy się o zajęcie stanowiska w tej sprawie do Grażyny Wróblewskiej, przewodniczącej Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, prezes RIO w Poznaniu.
P/0716/2/15Poznań, 29 września 2015 r.
W związku z zapytaniem, „czy w razie niedofinansowania zadania zleconego przez wojewodę jednostka samorządu terytorialnego może ze środków własnych pokryć wydatki związane z jego realizacją”, przedstawiam następujące stanowisko.
Zgodnie z przepisem art. 49 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1115 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.) jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje celowe powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania warunku przekazaniu dotacji jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sadowym.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą tylko w określonych ustawami szczególnymi przypadkach wspierać działalność administracji rządowej, np. w zakresie zadań realizowanych przez powiat możliwe jest dofinansowanie komend powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej poprzez wpłaty na Fundusz Wsparcia PSP. Możliwe jest także dofinansowanie zadań realizowanych z budżetu państwa poprzez wpłaty na Fundusz Wsparcia Policji lub Fundusz Wsparcia Straży Granicznej.
Dotacja celowa, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., jest dotacją o charakterze obligatoryjnym i jedną z niewielu, w stosunku do której ustawodawca wprost sformułował zasadę adekwatności. Oznacza to, że wysokość dotacji powinna być tak wyliczona według zasad określonych w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 213 r. poz. 885 ze zm.) obowiązujących w dacie jej przekazania, by przekazane środki zapewniały pełne i terminowe finansowanie wykonania zadań zleconych.
Unormowanie to ma swoje źródło w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, który, wprowadzając konstytucyjną zasadę podziału dochodów publicznych pomiędzy administrację publiczną i samorząd terytorialny, przyznaje jednostkom samorządowym prawo do udziału w tych dochodach odpowiednio do przypadających im zadań i prawo do zmian w ich podziale w wypadku zmian w zakresie zadań i kompetencji.
W sytuacji nieuzyskania przez samorząd dotacji celowej gwarantującej mu pełną i terminową realizację przekazanych mu zadań zleconych samorząd nie może tych zadań finansować ze środków własnych.
Powyższe potwierdzają także liczne wyroki sądów administracyjnych. W wyroku z 3 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/WA1276/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie wskazał, że „brak jest przepisu, który umożliwiałby JST nawet czasowe finansowanie zadań zleconych ze środków własnych”. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 18 lipca 2013 r. i NSA z 4 lutego 2015 r. „(...) Określony w ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o dochodach samorządu terytorialnego sposób wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych ustawami ma na celu zapewnienie pełnego pokrycia przez Państwo kosztów realizacji jej zadań, a tym samym ochronę finansów jednostki samorządu terytorialnego (...)”.
Wskazać również należy, że do działalności organów samorządowych nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz zasadę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje” (...).