Subskrybuj nas na Youtube
Jednym z ważnych zadań dla nowej kadencji rządu i parlamentu w odniesieniu do spraw samorządowych będzie rewizja podziału terytorialnego Polski. Przedstawiciele środowiska samorządowego, oponujący przeciw ponawianym propozycjom likwidacji powiatów, dysponują pewnymi argumentami - zauważa Agata Dąmbska z Forum Od-Nowa.
/>
Przy obecnym rozdrobnieniu gmin w Polsce potrzebny jest poziom samorządu, który wypełniałby przestrzeń pomiędzy podstawowym, gminnym szczeblem podziału terytorialnego a szczeblem województwa samorządowego. Polskie gminy należą do relatywnie małych: według GUS średnia gmina ma ok. 15 tys. mieszkańców, zaś około 65 proc. jednostek liczy mniej niż 10 tys. mieszkańców. Liczba takich podmiotów będzie rosnąć na skutek niekorzystnych procesów demograficznych. Zestawienie Polski z europejskimi liderami zarządzania publicznego pokazuje, że nawet kraje o znacznie mniejszej gęstości zaludnienia (Finlandia, Norwegia) dysponują gminami o porównywalnej średniej liczbie ludności. W rzadko zaludnionej Szwecji średnia liczba mieszkańców w gminie to 32,5 tys. W kraju o porównywalnej do Polski gęstości zaludnienia, który stanowił źródło inspiracji reformy samorządowej roku 1990 prof. Jerzego Regulskiego, czyli Danii, średnia gmina liczy blisko 57 tys. mieszkańców. Nie dość tego, 37 proc. gmin duńskich ma więcej niż 50 tys. mieszkańców. Dania zawdzięcza to reformie terytorialnej przeprowadzonej w 2007 r.
Kraje uznawane za awangardę zarządzania publicznego: Dania, Finlandia, Holandia, Norwegia i Szwecja mają dwuszczeblowy samorząd terytorialny. W Polsce zdecydowano się w 1998 r. na przywrócenie trójpodziału terytorialnego kraju, który najpełniej wyraża przebrzmiałą ideę państwa hierarchicznego, typową dla polityki XIX i XX w. Utrzymuje się ona w krajach takich, jak Francja, Hiszpania, Niemcy i Włochy, których departamenty, powiaty i prowincje stanowią bliski odpowiednik polskich powiatów (choć nawet we Francji trwa obecnie proces konsolidacji gmin). Zwraca tu uwagę, iż na drugim pośrednim szczeblu podziału terytorialnego w Polsce aż 22 proc. spośród 314 powiatów liczy mniej niż 50 tys. mieszkańców.
Gminy i powiaty corocznie dysponują ogromnymi środkami publicznymi na wykonywanie zadań i funkcjonowanie. W 2014 r. samorządy te łącznie wydatkowały 185 mld zł, przy czym z tej kwoty blisko 91 mld zł przypadło na gminy, a 75 mld zł na miasta na prawach powiatu. Wprawdzie gminy i powiaty obecne są w szeregu sfer życia społeczno-gospodarczego, ale gros ich wydatków przypada na oświatę, politykę społeczną, transport i łączność oraz administrację publiczną. Wydatki w tych podstawowych sferach wyniosły w gminach 70 proc., a w powiatach 77 proc. wszystkich wydatków. Prawidłowość ta potwierdza się również przy spojrzeniu wstecz, od roku 2007. Dla gmin udział wydatków w podstawowych sferach powoli ulega zmniejszeniu, zaś na szczeblu powiatowym jawi się on jako bardziej stabilny.
Bliższe przyjrzenie się wydatkom w każdej z tych dziedzin działalności samorządów wskazuje, że choć w żadnej z nich nie nastąpił nominalny spadek ponoszonych wydatków, odznacza się trend zmniejszania udziału wydatków budżetów gmin i powiatów na oświatę oraz politykę społeczną. W 2014 r. udział wydatków na zadania w tych sferach był podobny i stanowił w budżetach gmin ok. 50 proc., a w budżetach powiatów – 45 proc. Przy porównaniu osobno wydatków na oświatę i politykę społeczną ewidentne jest, że udział tych wydatków kształtuje się dla gmin i powiatów również na zbliżonym poziomie. W perspektywie wieloletniej powoli spada udział wydatków ponoszonych przez gminy i powiaty na administrację publiczną, a więc koszt funkcjonowania organów i urzędów samorządowych. Mieścił się on w zakresie 9–12 proc. wydatków budżetów.
Strukturę wydatków gmin i powiatów cechuje więc bardzo silne podobieństwo. Dowodzi to, że mierzona wielkością kierowanych środków publicznych misja publiczna gmin i powiatów jest tożsama, choć decyzją ustawodawcy dostarczanie usług publicznych w istotnych sferach oświaty i polityki społecznej zostało rozłożone pomiędzy gminy i powiaty. Ubocznym skutkiem takiego wyboru jest istnienie wielu samorządowych instytucji na obu poziomach, które są dawcą zatrudnienia dla pokaźnej liczby pracowników publicznych. Skutkiem jest również niepotrzebne dublowanie zadań między tymi podmiotami i konieczność dwukrotnego transferowania państwowych pieniędzy, co podraża koszt tej operacji.
Przykład najlepiej zarządzanych państw europejskich, zbliżony profil działalności gmin i powiatów, jak również pogarszający się stan finansów samorządów zachęca do zmiany, której istotą byłoby skoncentrowanie zadań gmin i powiatów w skonsolidowanych gminach. Powierzchnią i liczbą ludności gminy te zbliżyłyby się do parametrów obecnych powiatów, co czyniłoby trudnym argumentowanie na rzecz istnienia administracji powiatowej. Gminy bezpośrednio graniczące z miastami na prawach powiatu i funkcjonalnie z nimi związane powinny być włączone do miast na prawach powiatu. Konstruowanie nowej mapy terytorialnej kraju powinno następować przy założeniach:
niedzielenia gmin obecnie istniejących, tj. łączenia ich w całości w nowe lub istniejące organizmy gminne;
tam, gdzie to możliwe, granice nowych gmin powinny wyznaczać obszary mniejszych powiatów;
likwidacji powiatów jako szczebla podziału terytorialnego kraju;
nienaruszania granic województw samorządowych;
pozostawienia do dyspozycji nowych gmin dotychczasowych źródeł dochodów własnych obecnych gmin i powiatów.
Wdrożenie tej koncepcji musi obejmować stworzenie mechanizmów, które zapewnią większy udział lokalnych grup mieszkańców i osób związanych z samorządem w sprawach dotyczących zarządzania na terenie dużych gmin.