W jaki sposób rada powinna wskazać częstotliwość czyszczenia urządzeń sanitarnych? [Poradnia Samorządowa]

Z poradnika dowiesz się m.in., dlaczego w regulaminie ośrodka pomocy społecznej nie należy wpisywać informacji, że nadzór nad nim sprawują rada i włodarz miasta; czy przyczyna utraty tytułu honorowego obywatela miasta musi być konkretna; na czym polega rola społecznej komisji mieszkaniowej.

• W jaki sposób rada powinna wskazać częstotliwość czyszczenia urządzeń sanitarnych
• Dlaczego w regulaminie ośrodka pomocy społecznej nie należy wpisywać informacji, że nadzór nad nim sprawują rada i włodarz miasta
• Czy przyczyna utraty tytułu honorowego obywatela miasta musi być konkretna
• Na czym polega rola społecznej komisji mieszkaniowej

Taki zapis w regulaminie nie wypełnia delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.p.c.g.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy, uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Jak wynika z podanego w pytaniu stanu faktycznego, rada w uchwalonym regulaminie wskazała jedynie, że czyszczenie wskazanych urządzeń sanitarnych ma się odbywać „w sposób zapobiegający przepełnieniu zbiornika i wypływowi jego zawartości do gruntu i wód gruntowych”, a więc nie ustaliła częstotliwości usuwania zgromadzonych nieczystości ciekłych. Takie sformułowanie jednak nie wypełnia ww. dyspozycji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g., gdyż nie może być uznane za ustalenie szczegółowych zasad pozbywania się nieczystości ciekłych z ww. urządzeń, ponieważ nie określa minimalnych częstotliwości usuwania nieczystości ciekłych z tych urządzeń. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. wymaga precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych tak, aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przez „częstotliwość” należy rozumieć częste i systematyczne powtarzanie się jakiejś czynności.

Rada gminy powinna zatem określić w uchwale, w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych. Tymczasem użyte przez radę określenia nie wyczerpują ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazursko-warmińskiego z 16 maja 2023 r., nr PN.4131.213.2023). ©℗

Taki zapis statutu jest błędny. Jak wskazał bowiem wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 maja 2023 r. (nr NPII.4131.1.420.2023), określenie w statucie ośrodka pomocy społecznej organów gminy, które go nadzorują, nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Przypomnijmy, że przepis ten stanowi, iż organy gminy (tu: rada) mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych, co upoważnia radę do stanowienia w kwestiach organizacji wewnętrznej urzędów i instytucji gminnych, natomiast nie daje jej delegacji do wyznaczania relacji pomiędzy nimi a organami gminy, w tym również do stanowienia o tym, który organ będzie posiadał kompetencje nadzorcze wobec jednostki organizacyjnej. Wojewoda wyjaśnił, że nadzór nad ośrodkiem pomocy społecznej został już uregulowany w art. 22 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem do zadań wojewody należy nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania (modyfikowania) materii, która została już uregulowana w obowiązujących przepisach prawa rangi ustawowej. Organ nadzoru podkreślił, że modyfikacja przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, wyrok Wojweódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Gliwicach z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12). Ponadto organ nadzoru wskazał, że na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy – w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zatem organem kontrolnym działalności gminnej jednostki organizacyjnej (a nie nadzorczym, jak to zostało ujęte w uchwale) jest rada miasta poprzez komisję rewizyjną.

Reasumując: w podanym stanie faktycznym rada gminy działała bez podstawy prawnej do regulowania kwestii nadzoru nad działalnością gminnej jednostki organizacyjnej, czyli ośrodka pomocy społecznej, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. ©℗

Wskazane w uchwale sformułowanie, że „osoba stała się niegodna” jest pojęciem niejednoznacznym i niekonkretnym, a przede wszystkim subiektywnym. Jego weryfikacja będzie różna w zależności od standardów ocennych osoby zobowiązanej do przestrzegania przepisu czy też osoby go egzekwującej. Tak więc tego typu przepis z powodu swej nieokreśloności nie stanowi żadnych miarodajnych wytycznych dla adresatów norm prawnych, a tym samym nie będzie mógł wywoływać jakichkolwiek egzekwowalnych skutków w tym zakresie. Tymczasem skutki przewidziane przez wskazany zapis uchwały są wyjątkowo dotkliwe dla jej adresatów, gdyż spowodują utratę przyznanego im prawa. Jednocześnie uznanie, że przyczyną skutkującą pozbawieniem tytułu może być dopuszczenie się przez osobę uhonorowaną niedoprecyzowanego czynu, jest wysoce nieweryfikowalne. Rada tym samym wprowadziła trudną do zastosowania i oceny przesłankę, uniemożliwiającą właściwie dokonanie prawidłowej i obiektywnej subsumpcji prawa. Akt normatywny (którym niewątpliwie jest niniejsza uchwała) powinien czynić zadość określonym wymaganiom przejrzystości i klarowności, musi być skonstruowany w taki sposób, aby jego treść była zrozumiała i właściwie odczytana przez jego przeciętnego adresata (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 5 maja 2023 r. (nr NPII.4131.1.504.2023).©℗

Nie. Komisja mieszkaniowa nie powinna brać udziału w procesie przydziału lokali mieszkalnych wnioskodawcom, gdyż to nie stanowi elementu kontroli społecznej. Z treści uchwały wynika, że społeczna komisja mieszkaniowa ma weryfikować i opiniować każdy wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o najem lokalu mieszkalnego lub najem socjalny. Tym samym de facto ma rolę opiniodawczą w trakcie trwającego postępowania o przydział lokalu, co jest niedopuszczalne.

Pogląd ten potwierdza stanowisko wojewody podlaskiego, który zakwestionował podobny zapis uchwały. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 maja 2023 r. (nr NK-II.4131.109.2023.MWM) wyjaśnił, że istotą regulacji art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (dalej: u.o.p.l.) jest zagwarantowanie możliwości faktycznego i niezależnego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane wybory i decyzje. Z treści tego przepisu wynika, że kontroli społecznej mają być poddane jedynie te czynności, które składają się na tryb postępowania. W związku z tym kontrola przybrać powinna charakter formalny, a nie merytoryczny, i nie może być utożsamiana z oceną wniosku. Kontrola takiego trybu będzie więc sprowadzała się do weryfikacji tego, czy w danym postępowaniu o przydział lokali mieszkalnych zostały zachowane wszystkie przewidziane uchwałą procedury, jak były one stosowane i czy były stosowane poprawnie. Przykładowo można wskazać, że w ramach kontroli społecznej ocenie będą zatem podlegały np. liczba złożonych wniosków, liczba wniosków rozpoznanych pozytywnie i negatywnie, lub to czy społeczna kontrola spraw związanych z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy realizowana jest poprzez sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości, w określonym terminie, raportu za rok poprzedni (m.in. przedstawiającego liczbę lokali mieszkalnych, liczbę osób znajdujących się na liście osób oczekujących na mieszkanie, liczbę nowych wniosków umieszczonych na liście, liczbę wniosków skreślonych z listy wraz z przyczyną skreślenia, dla który zawarto umowę najmu lokalu lub najmu socjalnego lokalu, powierzchnię najętego lokalu, liczbę osób należących do gospodarstwa domowego wnioskodawcy, średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego, zastosowaną zasadę pierwszeństwa wraz z uzasadnieniem). Wojewoda podkreślił, że kontrola jest instrumentem prawnym niezawierającym cech władczego oddziaływania, wkraczania w działalność podmiotów kontrolowanych w celu korygowania tej działalności. Kontrolą jest ogół czynności zmierzających do ustalenia faktycznego stanu rzeczy, połączonych z oceną stanu istniejącego, a więc zastanego. Polega ona na sprawdzaniu i ocenianiu określonej działalności lub jakiegoś stanu, zaś jej treścią są przede wszystkim: obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu; ocena tej działalności lub stanu prowadząca do stwierdzenia, że są one prawidłowe lub nieprawidłowe; diagnoza co do przyczyn ewentualnych nieprawidłowości; sformułowanie wniosków odnośnie do przeciwdziałania powstawaniu nieprawidłowości w przyszłości i wytycznych prowadzących do zmiany nieprawidłowego postępowania kontrolowanego podmiotu. Kontrola jest zatem pozbawiona władczej i wiążącej ingerencji, przez co nie ma możności bezpośredniego wpływania i uczestniczenia w procesie realizacji zadań przez podmiot kontrolowany.

Dodatkowo należy wskazać, że kontrola społeczna musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego. Dlatego też scedowanie przez radę na burmistrza (tj. organ rozpatrujący wnioski i decydujący o przyznaniu lokalu) kompetencji do powoływania członków komisji powoduje, że nie będzie zapewniona gwarancja faktycznego oddziaływania czynnika społecznego w sprawowaniu kontroli. Wskazana komisja ma bowiem sprawować kontrolę społeczną właśnie nad organem wykonawczym gminy w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny. Biorąc zatem pod uwagę, że organ wykonawczy gminy decyduje w całości o jej składzie osobowym, nie można uznać, że stanowi to realną kontrolę społeczną, wskazaną w art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. ©℗