Dlaczego uchwały o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie należy publikować w dzienniku urzędowym województwa? Czy rada ma prawo regulować szczegółowe zasady wypłaty pensji w placówkach oświatowych? W jakim zakresie radni decydują o wynagrodzeniu nauczycieli za godziny ponadwymiarowe? Jak określić minimalny poziom usług wodno-kanalizacyjnych?

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie na terenie gminy. Czy ten akt podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa?
Nie, tego typu uchwała nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa, gdyż nie stanowi ona aktu prawa miejscowego. W sprawie tej wypowiedział się wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 lipca 2022 r. (nr PN-II.4131.295.2022). Wskazał on, że uchwała podjęta na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej: u.p.p.r.) stanowi akt kierownictwa wewnętrznego podejmowany dla wykonania ustawowo określonych zadań gminy. Uchwała tego typu może wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi podejmującemu uchwałę. Należy podkreślić, że ww. uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy i zadaniowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w tym opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, należy do zadań własnych gminy. Zdaniem wojewody przywołany przepis u.p.p.r. należy traktować jako samodzielną podstawę do określenia przez radę gminy programu przeciwdziałania przemocy i ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Taki dokument –wyznaczający kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu przeciwdziałania przemocy – ma charakter wewnętrzny. Norma kompetencyjna wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. – jako podstawa do podjęcia uchwały – nie stanowi upoważnienia ustawowego do wprowadzenia do porządku prawnego regulacji mających charakter norm powszechnie obowiązujących. Akty te nie posiadają bowiem cech aktów prawa miejscowego, nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów – uczestników tychże programów.©℗
Podstawa prawna
art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1249)
art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40)
W regulaminie wynagradzania nauczycieli rada gminy wpisała, że dodatek za warunki pracy wypłaca się z góry, natomiast wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw wypłaca się z dołu. Czy rada mogła uregulować tę kwestię w regulaminie?
Rada nie jest upoważniona do określania zasad wypłaty składników pensji nauczyciela, a potwierdza to rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielopolskiego z 28 grudnia 2022 r. (nr NP-II.4131.1.317.2022.4), które dotyczyło identycznego zapisu co przytoczone ww. pytaniu. Otóż zdaniem tego organu przepisy Karty nauczyciela (dalej: KN) nie zawierają upoważnienia do określenia, czy wypłata poszczególnych składników wynagrodzenia następuje z góry, czy też z dołu. Kwestia ta została bowiem unormowana przez samego ustawodawcę, co wyklucza kompetencję uchwałodawczą prawodawcy miejscowego w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 KN wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca, a jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. Z kolei w myśl art. 39 ust. 4 KN składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Przy czym jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3.©℗
Podstawa prawna
art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela ( (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1730)
W nowelizacji regulaminu określającego kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat radni zapisali, że prawo do nagrody zależy od posiadania określonego stopnia oceny pracy nauczyciela. Czy taka zmiana jest poprawna?
Wskazana w pytaniu czytelnika zmiana regulaminu nie jest poprawna, gdyż kryteria przyznawania nagród nauczycielom na podstawie art. 49 ust. 2 Karty nauczyciela (dalej: KN) mogą być związane wyłącznie z pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym realizacją zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacją innych zadań statutowych szkoły. Nie można jednak – jak orzekł wojewoda łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 19 grudnia 2022 r. (nr PNIK-I.4131.1179.2022) – zaliczyć do tej kategorii kryterium posiadania określonego stopnia oceny pracy nauczyciela. Uzasadniając zakwestionowanie treści uchwały o brzmieniu analogicznym jak w pytaniu, wojewoda wskazał, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są wyłącznie z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, zaś inne kryteria – niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela – nie mają w tym zakresie znaczenia (tak też WSA w Krakowie w wyroku z 19 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 400/20). Wojewoda podkreślił, że nie można zaliczyć do tej kategorii mierników określonego stopnia oceny pracy nauczyciela. Odnosząc się do zakwestionowanych zapisów uchwały, organ m.in. podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości uzależnienia prawa do nagrody ze specjalnego funduszu od:
  • posiadania bardzo dobrej oceny pracy pedagogicznej nauczyciela – w zakresie nagrody wójta,
  • dobrej oceny pracy pedagogicznej – w zakresie nagrody dyrektora. ©℗
Podstawa prawna
art. 49 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2021 r. poz. 1762; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1730)
W regulaminie wynagradzania nauczycieli rada gminy wprowadziła nowe postanowienia, które dotyczyły zasad utraty prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Czy w regulaminie można ustalić takie kwestie?
Ustalenie zasad utraty prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw nie może być wprowadzone do regulaminu wynagradzania nauczycieli, gdyż rada gminy nie ma do tego upoważnienia ustawowego. Potwierdza to rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 23 grudnia 2022 r. (nr PNIK-I.4131.1256.2022), w którym czytamy, że delegacja zawarta w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty nauczyciela (dalej: K.N.) upoważnia organ prowadzący szkołę jedynie do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Jest ona zatem węższa od delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN. W szczególności nie mieści się tutaj upoważnienie do określenia warunków przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zgodnie z orzecznictwem judykatury do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania (wydawania) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, są to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane. Ustalenia przez radę gminy, w jakich przypadkach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia (wyrok WSA w Olsztynie z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 329/08). Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw należy ustalać na podstawie przepisów KN i przepisów kodeksu pracy (dalej k.p.), do których odsyła art. 91c KN. Uchwalony regulamin nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 k.p. w zakresie określania warunków zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe lub doraźnych zastępstw (wyrok WSA we Wrocławiu z 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 197/07).©℗
Podstawa prawna
art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1730)
art. 80 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1510; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 240)
Jednym z obligatoryjnych elementów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest ustalenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jak ustalić ten wymóg?
Odpowiedź na to pytanie można znaleźć w orzecznictwie. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 374/21) wskazał, że określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinno obejmować co najmniej takie ustalenia jak: minimalne ciśnienie wody, jej jakość, ciągłość dostaw i sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Z kolei wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 19 lipca 2022 r. (nr PN-II.4131.303.2022) podał, że określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma: dawać mieszkańcom gminy gwarancję poziomu usług świadczonych przez dostarczające usługi przedsiębiorstwo, dając im zarazem wskazówkę co do ich poziomu; wyznaczyć granice swobody stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku. Na ważną kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku z 30 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 2376/18). Podkreślił mianowicie, że przepisy regulaminu uchwalanego na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odnoszą się nie tylko do minimalnego poziomu dostarczanej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wody do budynków, lecz także odprowadzanych z nich ścieków. Nie są to bowiem kwestie tożsame. Natomiast WSA w Lublinie w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że pod pojęciem minimalnego poziomu usług należy rozumieć konkretne parametry tych usług, które powinny być wskazane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W związku z tym brak faktycznego określenia tego poziomu oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. m. in. wyroki z: 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 89/18; 30 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 94/1; 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 997/21; 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 975/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 929/21; 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 991/21).©℗
Podstawa prawna
art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1549)