Gmina nie może oszczędzać na zastępcy wójta

Regionalne izby obrachunkowe przypominają, że jego powołanie jest obowiązkowe. Włodarz nie może zrezygnować z obsadzenia stanowiska, powołując się na chęć cięcia wydatków.

W niektórych jednostkach samorządowych rangi gminy od lat nie są obsadzane stanowiska zastępcy wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Z informacji płynących z tych jednostek wynika, że jest to podyktowane w zasadzie tylko jedną przyczyną – chęcią poczynienia w ten sposób oszczędności. Przeważnie ten argument podnoszą małe gminy, które uważają, że ograniczając liczbę stanowisk kierowniczych, mogą poprawić stan finansów jednostki.

Wydawać by się mogło, że jest to założenie słuszne, bo nastawione na racjonalizowanie wydatków budżetowych. Można powiedzieć, że pozostaje to nawet w zgodzie z podstawowymi regułami wydatkowymi, które obowiązują jednostki sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Dla przypomnienia, z tych regulacji wynika, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Trzeba jednak podkreślić, że wspomniany przepis nie może być rozpatrywany w oderwaniu od innych materialnoprawnych przepisów dotyczących m.in. funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego. Realizacja określonych w nim zasad musi następować z uwzględnieniem wymogów formułowanych przez ustawodawcę w innych aktach prawnych. Do tego rodzaju wymogów można zaś zaliczyć m.in. kwestie obsady stanowisk w urzędach gmin/miast na stanowiskach kierowniczych, w tym zastępcy wójta/burmistrza/prezydenta miasta.

Trzeba powołać czy nie

Punktem wyjścia dla rozważań, czy powołanie zastępcy wójta jest obowiązkowe, są rzecz jasna przepisy ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.). W art. 4 ust. 1 u.p.s. postanowiono, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie:

1) wyboru:

a) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu województwa – jeżeli statut województwa tak stanowi,

b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu – jeżeli statut powiatu tak stanowi,

c) w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta),

d) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu – jeżeli statut związku tak stanowi,

e) w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy;

2) powołania – zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa;

3) umowy o pracę – pozostali pracownicy samorządowi.

Na uwagę zasługuje także art. 7 u.p.s., w którym postanowiono: „czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują:

1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) – wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;

2) przewodniczący zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego – wobec członków zarządu tego związku;

3) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego – wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2;

4) kierownik jednostki organizacyjnej – za inne niż wymienione w pkt 1‒3 jednostki”.

Nie ma więc wątpliwości co do tego, że kluczową rolę w zatrudnianiu na stanowisku ww. zastępców odgrywa kierownik danej jednostki, czyli np. wójt gminy w gminie, mimo że formalnie pracodawcą jest urząd.

Ilu koniecznych

Warto zauważyć, że ww. przepisy nie nakładają w sposób jednoznaczny na kierowników jednostek obowiązku zatrudnienia na stanowiskach zastępców. Takowe obowiązki można wyprowadzić dopiero ze wspomnianych już wyżej przepisów materialnoprawnych, którymi będą w kontekście podanej problematyki regulacje zawarte w art. 26a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W ust. 1 postanowiono, że wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. W ust. 2 podano, że „liczba zastępców wójta nie może być większa niż:

1) jeden w gminach do 20 000 mieszkańców;

2) dwóch w gminach do 100 000 mieszkańców;

3) trzech w gminach do 200 000 mieszkańców;

4) czterech w gminach powyżej 200 000 mieszkańców”.

Właśnie wyżej przytoczone regulacje prawne ustawy o samorządzie gminnym obligują włodarzy samorządowych do obsadzenia stanowisk swoich zastępców. Należy zauważyć, że jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, erga omnes – czyli nie może podlegać dowolnym modyfikacjom w zależności od określonych potrzeb danej jednostki (np. względów oszczędnościowych).

W konsekwencji nie ma również przesłanek, aby można było wprowadzać modyfikacje powyższej zasady, np. w regulaminie organizacyjnym urzędu. Dla przypomnienia, z art. 33 u.s.g. wynika m.in., że „wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Kierownikiem urzędu jest wójt”. W tych uwarunkowaniach prawnych pomijanie stosowania przytoczonych przepisów narusza po prostu powszechnie obowiązujące regulacje prawne.

Konsekwencje braku

Abstrahując od motywów, którymi kierują się włodarze, rezygnując z obsadzenia stanowisk swoich zastępców, warto wspomnieć, że tego typu rozwiązania w praktyce mogą być dla danej jednostki źródłem problemów, a nawet sparaliżować funkcjonowanie urzędu.

Najpoważniejszym skutkiem dla danej jednostki może być konieczność przejęcia kompetencji wójta w trybie art. 28g w zw. z art. 28h u.s.g. przez osobę wyznaczoną przez prezesa Rady Ministrów. Z korelacji przywołanych przepisów wynika bowiem, po pierwsze, że jeżeli nie powołano zastępcy albo pierwszego zastępcy w trybie określonym w art. 26a u.s.g., to w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba, o której mowa w art. 28h. Po drugie, prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która przejmie wykonywanie zadań i kompetencji wójta. Zatem można stwierdzić, że niepowołanie zastępcy wójta może w niespodziewanych przypadkach (np. w razie śmierci wójta czy burmistrza nieposiadającego zastępcy), kolokwialnie mówiąc, oznaczać utratę kontroli nad samorządem.

Jednak nie jest to jedyny potencjalny skutek braku obsadzenia stanowiska zastępcy. Do innych poważnych zagrożeń należą problemy związane z prowadzeniem gospodarki finansowej, dokonywaniem wydatków, w tym wydawaniem zarządzeń w przedmiocie zmian w uchwale budżetowej. W każdym razie skutki niepowołania na ww. stanowisko mogą być dalekosiężne, czego świadomości często włodarze nie mają.

Organy nadzoru napominają

W tego typu sprawach niejednokrotnie interweniowały m.in. regionalne izby obrachunkowe. Co ciekawe, w ostatnich miesiącach takich przypadków przypominania gminom o ich obowiązkach jest sporo.

Brak obsady stanowiska zastępcy wójta wytknęła np. jednej z gmin Regionalna Izba Obrachunkowa w Lublinie w wystąpieniu pokontrolnym z 12 stycznia 2023 r. (znak RIO.II.600.41.2022, lublin.rio.gov.pl). W podanym dokumencie niepowołanie zastępcy wójta gminy uznano za nieprawidłowość. Natomiast w ramach zalecenia pokontrolnego nakazano jednostce, aby podjęła „działania mające na celu powołanie zastępcy wójta, w związku z przepisami art. 26a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40)”.

Zbliżona nieprawidłowość została stwierdzona w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Białymstoku z 20 grudnia 2022 r. (znak RIO.I.6001-11/22; bip.bialystok.rio.gov.pl). W podanym dokumencie nieprawidłowość była związana z brakiem obsadzenia stanowiska zastępcy burmistrza, mimo że takie stanowisko zostało nawet przewidziane w regulaminie organizacyjnym urzędu miejskiego. W argumentacji prawnej RIO zwróciła uwagę na kilka ważnych aspektów.

Białostocka RIO pochyliła się m.in. nad odpowiedzią na pytanie, czy wystarczy powołanie jednego zastępcy. Dokonując analizy, przypomniano, że z art. 26a ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Jak zaznaczono, z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że utworzenie stanowiska zastępcy wójta (burmistrza) jest obligatoryjne, co potwierdza uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 12 listopada 2014 r. (sygn. akt II PK 24/14). W tym wyroku SN wskazano m.in., że: „Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym, dodanym przez art. 43 pkt 16 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984), wójt (odpowiednio; burmistrz i prezydent miasta – art. 11a ust. 3 ustawy), w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. (…) Prezydent miasta jest zobowiązany powołać przynajmniej jednego swojego zastępcę. Ich maksymalna liczba zależy od wielkości miasta, lecz powołanie kolejnych zastępców jest fakultatywne i pozostawione uznaniu organu wykonawczego miasta”. SN wskazał też, kto jest odpowiedzialny za powołanie. Jak wyjaśnił, powołanie i odwołanie zastępcy prezydenta miasta należy do wyłącznej kompetencji prezydenta, który dokonuje tego w formie zarządzenia. Przy czym, chociaż powołanie zastępcy należy do wyłącznej kompetencji prezydenta miasta, okoliczność ta nie czyni z prezydenta pracodawcy. Pracodawcą zastępcy prezydenta jest bowiem urząd miasta, a rola prezydenta w zakresie dokonywania wobec zastępcy czynności z zakresu prawa pracy sprowadza się jedynie do działania za urząd – pracodawcę samorządowego.

W stanowisku białostockiej RIO pochylono się również nad art. 28g ust. 2 u.s.g. Oceniono, że błędne jest wywodzenie z tego przepisu wniosku, że istnieje możliwość niepowołania zastępcy wójta (burmistrza). Jak wyjaśniono, oba przepisy (tj. art. 26a ust. 1 i art. 28g ust. 2) należy czytać łącznie – ze wskazaniem, że intencją ustawodawcy było stworzenie stanowiska zastępcy wójta (burmistrza), a przepis art. 28g ust. 2 stanowi pewnego rodzaju zabezpieczenie na wypadek nieprawidłowej sytuacji w gminie. Powołano się w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Gl 279/10), w którym stwierdzono, że ustawodawca, przyjmując przedmiotowe rozwiązanie, wprowadził też pewną kolejność działań. Jak zauważono „W przypadku prawidłowego wykonywania funkcji przez organ wykonawczy gminy zakłada automatyczne przejęcie jego kompetencji przez wyznaczonego przez niego zastępcę lub pierwszego zastępcę, czyli przez osobę obdarzaną największym zaufaniem. Tym samym jest to gwarancja wykonywania zadań i kompetencji zgodnie z intencjami piastuna organu wykonawczego gminy. Jednocześnie prawodawca przewidział sytuację awaryjną, związaną z wadliwym wykonywaniem funkcji organu wykonawczego gminy, a sprowadzającą się do braku wskazania zastępcy lub pierwszego zastępcy. W tego typu przypadkach ustawodawca założył, że kompetencje organu wykonawczego gminy będzie pełniła osoba wskazana przez Prezesa Rady Ministrów. Tym samym jest to unormowanie asekuracyjne, a nie zmierzające do przejęcia przez organy nadzoru funkcji organu wykonawczego”.

Możliwe skutki

Z powyższych dokumentów kontrolnych nie wynikają w sposób jednoznaczny skutki zaniechań dla wójta/ burmistrza/prezydenta miasta. Teoretycznie można jednak rozważyć zastosowanie mechanizmu prawnego, o którym mowa w art. 96 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – „Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję”.

W orzecznictwie sądowym wskazywano, że warunkiem zastosowania przewidzianej w art. 96 ust. 2 u.s.g. sankcji jest niezaprzestanie przez wójta naruszeń konstytucji lub ustaw, mimo uprzedniego wezwania go do tego przez wojewodę. Mówiąc innymi słowy, musi dojść ponownie do naruszeń konstytucji lub ustaw przez wójta, aby premier mógł go odwołać ze stanowiska. Odwołać wójta można dopiero wówczas, gdy ten dopuszcza się powtarzającego naruszenia ustaw także po wezwaniu do ich zaprzestania. Wyznaczenie przez prezesa Rady Ministrów osoby, która do czasu wyboru wójta będzie pełniła jego funkcję, może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 491/07).

Podsumowując: zaniechania związane z brakiem obsady stanowiska zastępcy wójta/burmistrza/prezydenta miasta nie mogą być usprawiedliwiane kwestiami prowadzonej polityki wydatkowej samorządu. Warto też mieć na uwadze, że oszczędności mogą być pozorne, szczególnie w sytuacji, gdy wójt napotka przeszkody w wykonywaniu zadań, a właśnie w takich sytuacjach kluczową rolę ma odgrywać jego zastępca. ©℗