Zmiany w przepisach kosztem cudzoziemców [WYWIAD]

- Jeśli ustawa wejdzie w życie i będzie dochodziło do naruszeń praw człowieka, RPO będzie interweniował w sprawach indywidualnych oraz podejmował działania generalne - uważa Jagna Krotoska, zespół ds. równego traktowania w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przez parlament przechodzi nowela ustawy o cudzoziemcach zaostrzająca kurs w stosunku do osób przekraczających wschodnią granicę Polski. Senatorowie uchwalili 26 poprawek do tych przepisów, które łagodzą nowe rozwiązania, ale już w przyszłym tygodniu mogą zostać w większości odrzucone przez Sejm. Przeciwko komu skierowane są te zmiany?

Ustawa odnosi się do wszystkich cudzoziemców spoza UE. Warto podkreślić, że poprawki Senatu uwzględniają tylko część postulatów zgłaszanych przez RPO, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Fundację Ocalenie czy Helsińską Fundację Praw Człowieka.

Czego dotyczą poprawki Senatu?

Senatorowie uwzględnili postulaty rzecznika dotyczące odejścia od pomysłu projektodawcy co do skrócenia terminów z 14 do 7 dni na wniesienie przez cudzoziemców odwołania od niektórych decyzji do komendanta głównego Straży Granicznej (KGSG) jako organu II instancji czy odstąpienia od możliwości orzekania zakazu wjazdu do 10 lat dla cudzoziemców, gdy wymagają tego kwestie: obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interesu Polski – obecnie maksymalny czas, na jaki przewidziano możliwość orzeczenia zakazu wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen, wynosi do pięciu lat. Nie podzielono natomiast wątpliwości RPO co do przeniesienia kompetencji szefa Urzędu ds. Cudzoziemców jako organu wyższego stopnia w niektórych sprawach z zakresu pobytu cudzoziemców na terenie Polski na KGSG oraz co do wprowadzenia nowego instrumentu prawnego – decyzji o odmowie wjazdu i pobytu.

Dlaczego Straż Graniczna nie powinna zajmować się rozstrzyganiem takich spraw?

Argumentem za zmianami ma być przyspieszenie postępowań w takich sprawach. Jednak przeciwdziałanie przewlekłości postępowań jest kwestią wymagającą podjęcia działań kompleksowych – potrzebne są zarówno zmiany organizacyjne czy strukturalne w organach odpowiedzialnych za prowadzenie postępowań, jak i ułatwienia proceduralne dla stron postępowań. Należy zaznaczyć, że celem istnienia Straży Granicznej jest ochrona granicy państwowej, kontrola ruchu granicznego oraz zapobieganie i przeciwdziałanie nielegalnej migracji. Zdefiniowany w ten sposób zakres obowiązków rodzi wątpliwości co do właściwego wyważenia przez organy Straży Granicznej interesu publicznego, w zakresie bezpieczeństwa państwa i ochrony granic, oraz interesów strony postępowania, a przede wszystkim poszanowania jej praw i wolności. Przykładem niech będzie sytuacja, w której decyzję w sprawie cudzoziemca będzie wydawał komendant danej placówki granicznej, a odwołanie od tej decyzji będzie rozpatrywał jego zwierzchnik służbowy czyli Komendant Główny Straży Granicznej. Budzi to poważne wątpliwości co do niezależności organów rozpatrujących tę samą sprawę w dwóch instancjach. Kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji może okazać się tylko formalnością. Widać to już teraz, bo Komendant Główny Straży Granicznej pełni funkcję organu wyższej instancji w postępowaniach dotyczących odmowy wjazdu na terytorium RP. Z raportu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka „Dostęp do procedury azylowej na zewnętrznych granicach Polski” wynika, że decyzje Komendanta, po zaskarżeniu ich do sądu administracyjnego w wielu przypadkach były uchylane.

Zdaniem RPO część przepisów zawartych w noweli jest niezgodna z prawem UE. Rzecznik wskazuje na wydłużenie z 5 do 10 lat zakazu wjazdu cudzoziemca uznanego za niebezpiecznego do Polski, bez potrzeby uzasadniania tej decyzji, a także ostateczny charakter decyzji o odmowie wjazdu i pobytu pozostałych cudzoziemców, od której nie będą oni mogli się odwołać. Bo będą to decyzje ostateczne.

Nie ma co do tego najmniejszych wątpliwości, bo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1861 z 28 listopada 2018 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) w dziedzinie odpraw granicznych, zmiany konwencji wykonawczej do układu z Schengen oraz zmiany i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1987/2006, które jest wdrażane tą nowelizacją, mówi wprost w art. 24 ust 4, że osoby, w odniesieniu do których wydano decyzję o odmowie wjazdu i pobytu, mają prawo wnieść odwołanie od tej decyzji. Takie postępowanie odwoławcze prowadzone jest zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym, które musi przewidywać prawo do skutecznego środka odwoławczego.

Po zmianach decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do wyjazdu nie będzie już zawieszana w razie złożenia odwołania do sądu administracyjnego. Co to oznacza w praktyce?

Cudzoziemcy nie będą w mogli faktycznie uczestniczyć w takim postępowaniu, bo już ich nie będzie w Polsce. To w praktyce oznacza pozbawienie cudzoziemca prawa do obrony. Odwołanie od tych decyzji nie będzie spełniać swojej roli.

RPO kwestionuje także nowe uprawnienie komendantów placówek do wydawania cudzoziemcom nakazu przebywania w specjalnych pomieszczeniach.

Takie uprawnienie już funkcjonuje w obecnie obowiązujących przepisach, nowela przewiduje, że nakaz może trwać aż do siedmiu dni. Zmiana tego przepisu nie została uwzględniona w poprawkach Senatu. Nakaz pobytu w specjalnych pomieszczeniach może oznaczać faktyczne pozbawienie wolności – co powinno wiązać się z gwarancjami określonymi w art. 41 konstytucji, czyli poddanie takiego zatrzymania kontroli sądu, z gwarancją zwolnienia po 48 godzinach zatrzymania.

Z czego wynika to zaostrzenie przepisów?

Duża część tych zmian jest uzasadniana chęcią usprawnienia postępowań, zapobiegania ich przewlekłości. Tyle że odbywa się to kosztem cudzoziemców i nie będzie w praktyce przeciwdziałać przewlekłości postępowań legalizacyjnych. To powinny być kompleksowe rozwiązania, ułatwienia proceduralne.

Skoro te przepisy są niezgodne z prawem UE, czy RPO planuje działania w kierunku zaskarżenia nowych przepisów?

Jeśli ustawa wejdzie w życie i będzie dochodziło do naruszeń praw człowieka, rzecznik będzie interweniował w sprawach indywidualnych oraz podejmował działania generalne.