Czy radni mają uprawnienia do wskazania w uchwale administratora obiektu. Jak określić zasady odpowiedzialności za szkody powstałe podczas korzystania z boiska. Dlaczego diagnoza nie może być załącznikiem do uchwały rady gminy
Radni pracują nad projektem regulaminu boisk szkolnych. W jego postanowieniach ogólnych zamierzają zapisać, że administratorem danego obiektu jest szkoła. Czy taki zapis może się znaleźć w regulaminie?
Tego typu postanowienia nie mogą być uwzględnione w projekcie uchwały, gdyż wychodzą poza zakres upoważnienia wskazanego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Boisko sportowe jest bez wątpienia obiektem użyteczności publicznej, a gmina organizując na swoim terenie boisko dla mieszkańców, realizuje zadania o charakterze użyteczności publicznej. Ponadto, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g., jednym z zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych oraz urządzeń sportowych. Oznacza to, że gmina dysponuje kompetencją do uchwalenia w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. regulaminu boiska sportowego. Jak zauważył WSA w Gorzowie Wielopolskim w wyroku z 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 973/09), w definicji „gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej” mieszczą się m.in. boiska i hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki oraz obszary zieleni miejskiej. Gorzowski WSA wyjaśnił jednocześnie, że pojęcia gminnego obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obiektem budowlanym. Zdaniem sądu takie rozumienie tego pojęcia stanowiłoby nieuprawnione zawężenie zakresu regulacji objętej uchwałą rady gminy i stałoby w sprzeczności z celami ustawy. Ponadto gorzowski WSA zauważył, że u.s.g. nie zawiera definicji określenia „użyteczności publicznej”. W celu wyjaśnienia tego pojęcia należy więc się odwołać do przepisów zawartych w ustawie o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Pojęcie gospodarki komunalnej obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące JST postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Jak wynika z powyższego, rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej. Regulacja ta nie daje jednak radzie gminy upoważnienia do wskazania imiennie oznaczonego podmiotu wykonującego te zadania. Radni nie mogą więc zapisać w uchwale, że boiskiem administruje szkoła. Wskazać natomiast należy, że w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. to do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Tym samym wybór konkretnego podmiotu administrującego obiektem użyteczności publicznej należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym. Jednocześnie należy stwierdzić, że nie może on subdelegować przyznanej mu kompetencji na organ stanowiący gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 476/14; wyrok NSA z 21 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1008/06; wyrok NSA z 18 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2072/12).
W związku z tym postanowienia uchwały określające administratora boiska sportowego byłyby podjęte bez podstawy prawnej. A to oznacza, że organ nadzoru stwierdziłby nieważność takich zapisów uchwały. ©℗
Podstawa prawna
art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40),
art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679).
Czy w uchwale rady gminy ustanawiającej regulamin korzystania z boiska szkolnego radni mogą ustalić zasady odpowiedzialności za szkody powstałe w związku z korzystaniem z tego obiektu?
Nie, nie ma podstawy prawnej do określenia w uchwale rady gminy zasad odpowiedzialności za powstałe szkody w związku z korzystaniem z boiska. Podobne stanowisko wyraził wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 stycznia 2023 r. (nr 1/2023). Stwierdził on wadliwość zapisów regulaminu korzystania z boiska szkolnego, które dotyczyły odpowiedzialności za szkody powstałe w trakcie jego korzystania. Zdaniem wojewody takie regulacje nie mieszczą się w granicach kompetencji przyznanych radzie gminy. Ta jest bowiem uprawniona do unormowania w regulaminie jedynie zasad i trybu korzystania z obiektu użyteczności publicznej, co oznacza uprawnienie do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z obiektu. Wojewoda podkreślił, że rada nie ma natomiast kompetencji do określenia w przyjętej uchwale zasad odpowiedzialności w związku z korzystaniem z tego obiektu. Organ nadzoru wyjaśnił, że w upoważnieniu zawartym w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieści się ustalanie lub modyfikacja zasad odpowiedzialności cywilnej, w tym odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną, powstałą lub poniesioną na terenie gminnego obiektu użyteczności publicznej (por. np. wyroki WSA w: Poznaniu z 16 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 672/11, czy Krakowie z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 58/12). Wojewoda podał, że niedopuszczalne jest także normowanie w regulaminie zasad lub wyłączeń odpowiedzialności za przedmioty pozostawione w obiekcie użyteczności publicznej lub inne zdarzenia, np. wypadki. Regulamin, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, nie może regulować zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Postanowienia dotyczące tej materii mogą zostać wprowadzone jedynie w ustawie lub na mocy czynności prawnej, np. umowy. Wojewoda podkreślił, że członkowie wspólnoty korzystający z obiektu gminnego są zobowiązani do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosunki prawne pomiędzy zarządcą obiektu a osobą uprawnioną do korzystania z niego mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego.
Podsumowując, jeżeli postanowienia modyfikujące zasady odpowiedzialności za szkody powstałe podczas korzystania z boiska znalazłyby się w regulaminie uchwalonym przez gminę – to taka uchwała powinna być zakwestionowana przez organ nadzorczy. ©℗
Podstawa prawna
art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40)
Burmistrz złożył wniosek do rady o wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji. Do niego dołączył diagnozę służącą wyznaczeniu tych obszarów. Czy ten dokument powinien stanowić załącznik do uchwały?
Diagnoza nie może być załącznikiem do uchwały rady gminy. Pogląd ten potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 3 stycznia 2023 r. (nr IF-II.4131.54.2022). W orzeczeniu tym organ nadzoru wyjaśnił, że diagnoza nie jest częścią składową uchwały, a jedynie załącznikiem do wniosku o jej podjęcie. Tym samym nie może stanowić załącznika do uchwały, a więc nie podlega też ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. Jak zauważył wojewoda, stosownie do art. 13 ustawy o rewitalizacji (dalej: u.r.), uchwała w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji stanowi akt prawa miejscowego. Dołączenie do niej diagnozy – jako załącznika – i jego publikacja spowodowałyby, że analizy zawarte w diagnozie zostałyby podniesione do rangi aktu normatywnego, co jest niedopuszczalne. Akt prawa zawiera bowiem normy prawne, a za takie nie można uznać treści zawartej w diagnozie służącej delimitacji obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na terenie gminy (tak też w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewody: kujawsko-pomorskiego z 25 maja 2016 r., nr 47/2016, i śląskiego z 4 listopada 2016 r., nr IFIII.4131.1.116.2016).
W tym miejscu warto dodać, że omawiana diagnoza (o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.r.) jest podstawą merytoryczną do wyznaczenia obszaru zdegradowanego oraz obszaru rewitalizacji. Jej sporządzenie stanowi kompetencję organu wykonawczego gminy. Obowiązek jej sporządzenia i załączenia do wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji wynika z art. 11 ust. 2 u.r. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 u.r., w przypadku gdy gmina zamierza realizować zadania własne, o których mowa w art. 3 ust. 1 (czyli zadania związane z rewitalizacją), to rada gminy wyznacza, w drodze uchwały, z własnej inicjatywy albo na wniosek wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji. Stosownie do treści art. 10 u.r. obszar obejmujący całość lub część obszaru zdegradowanego, cechujący się szczególną koncentracją negatywnych zjawisk społecznych (gospodarczych, środowiskowych, przestrzenno-funkcjonalnych, technicznych), na którym z uwagi na istotne znaczenie dla rozwoju lokalnego gmina zamierza prowadzić rewitalizację, wyznacza się jako obszar zdegradowany.
Natomiast art. 11 u.r. wskazuje, iż obszar rewitalizacji wyznacza się jako obszar obejmujący całość lub część obszaru zdegradowanego, cechujący się szczególną koncentracją wspomnianych negatywnych zjawisk, na którym z uwagi na istotne znaczenie dla rozwoju lokalnego gmina zamierza prowadzić rewitalizację.
Diagnoza stanowi załącznik do wniosku wójta i zgodnie z oznaczoną funkcją potwierdza zaistnienie przesłanek warunkujących wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji.
Wniosek wraz z projektem uchwały przedstawiany jest radzie gminy. W myśl art. 11 ust. 4 u.r. załącznikiem do uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji jest mapa w skali co najmniej 1:5000, która jest sporządzona z wykorzystaniem mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku – z wykorzystaniem mapy ewidencyjnej, w rozumieniu ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185), na której uwidacznia się oba obszary – zarówno obszar rewitalizacji, jak i obszar zdegradowany. ©℗
Podstawa prawna
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10, art. 11, art. 13 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 485)
Rada gminy uchwaliła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W jednym z jej zapisów postanowiono, że wysokość czynszu za lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem opłat niezależnych, ustala zarządzeniem wójt, nie częściej niż raz w roku. Czy taki zapis jest prawidłowy?
Zapis jest wadliwy, gdyż przekracza upoważnienie ustawowe. W przypadku nieruchomości należących do gminnego zasobu mieszkaniowego stawki czynszu za 1 mkw. powierzchni użytkowej lokali określa wójt. Natomiast rada gminy jest upoważniona (na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego; dalej: u.o.p.l.) wyłącznie do określenia zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Może ona zatem postanowić w szczególności o przesłankach determinujących podwyższenie lub obniżenie stawek czynszu. Jak wskazał wojewoda zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 9 stycznia 2023 r. (nr P-1.4131.438.2022.AA), rada gminy, wprowadzając do uchwały zasadę, zgodnie z którą ustalenie wysokości czynszu przez wójta następuje nie częściej niż raz do roku, ograniczyła w ten sposób organowi wykonawczemu uprawnienie wynikające bezpośrednio z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 9 ust. 1b u.o.p.l. Działanie takie, zdaniem organu nadzoru, jest niedopuszczalne. Rada nie może bowiem ani rozszerzać, ani ograniczać uprawnień wójta zastrzeżonych w ustawie, gdyż nie została do tego wyraźnie upoważniona. Podobnie orzekł wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 października 2014 r. (nr NK-N.4131.150.12.2014.MR1). Podał on, że stawki czynszu w przypadku nieruchomości należących do gminnego zasobu mieszkaniowego określa wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z wolą ustawodawcy to zatem ten organ, a nie rada gminy, ma ustalić konkretne stawki czynszu. Radni określają jedynie zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Mogą oni zatem postanowić w szczególności o przesłankach i wysokości obniżek czynszu, nie mogą natomiast określić stawki bazowej czynszu, od której zniżki te będą udzielane. Kompetencja ta bowiem została przekazana wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).
Wskazać należy, że kwestie dotyczące ustalania czynszu unormowano w przepisach rangi ustawowej, a mianowicie w art. 7 u.o.p.l. Z regulacji tej wynika, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 mkw. powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:
1) położenia budynku;
2) położenia lokalu w budynku;
3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;
4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Z kolei z art. 8 pkt 1 u.o.p.l. wynika, że jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu ustala organ wykonawczy tej jednostki. Co istotne, podwyższanie czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela, nie może być dokonywane częściej niż co sześć miesięcy. ©℗
Podstawa prawna
art. 7, art. 8 pkt 1, art. 9 ust. 1b, art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 172, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2456)
