Punkt wyjścia do odpowiedzi na zadane pytania stanowi prawo ochrony środowiska, a konkretnie przepisy zgrupowane w art. 403. prawa ochrony środowiska. I tak w ust. 2 tej regulacji wskazano, że do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21–25, 29, 31, 32 i 38–42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4–6 (kary nałożonych w związku z: negatywnym oddziaływaniem na środowisko, wycinką drzew i krzewów, składowaniem i magazynowaniem odpadów) stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Ponadto finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4–6.
Z kolei w ust. 4 postanowiono, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu z budżetu gminy lub budżetu powiatu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
  • podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców;
  • jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Przy czym zgodnie z art. 403 ust. 5 zasady udzielania ww. dotacji celowej – obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania – określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.
Mając na uwadze treść ww. przepisów, trudno zająć jednoznaczne stanowisko w kwestiach sygnalizowanych w zapytaniu. Jednak w dotychczasowym orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych akcentowano, że w uchwale należy uregulować zasady udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Brak uregulowania powyższych kwestii w regulaminu – jak chociażby w formie określenia wzoru „wniosku” – czyni uchwałę niekompletną z punktu widzenia wymagań z art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska. Powyższa wada niekompletności uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, co jest podstawą do jej unieważnienia na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 21 października 2020 r., nr KI-411/242/20; źródło: https://krakow.rio.gov.pl).
Jednak szczególnie pomocne w ocenie zapytania może się okazać stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 3 stycznia 2023 r., nr 1.15.2023; źródło: https://warszawa.rio.gov.pl. W ramach tego rozstrzygnięcia wskazano na dwa naruszenia. Pierwsze polegało na nieustaleniu w uchwale gminy terminu na składanie wniosku o przyznanie dotacji, a tym samym scedowano te kwestie na organ wykonawczy. Tymczasem, jak podkreślił organ nadzorczy: „Wyznaczenie terminu składania wniosków o przyznanie dotacji należy przyporządkować do trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji, co oznacza, że określenie tego terminu należy do kompetencji organu stanowiącego”. Drugie naruszenie dotyczyło zapisów odnoszących się do zasad postępowania w okresie wykraczającym poza etap udzielania dotacji. A mianowicie poprzez zapis: „Wnioskodawcy, którym udzielono dotacji celowej, zobowiązani są do utrzymania efektu ekologicznego inwestycji, czyli użytkowania nowego źródła ciepła, przez okres co najmniej pięć lat od daty podpisania umowy o udzielenie dotacji, pod rygorem zwrotu otrzymanej dotacji wraz z odsetkami ustawowymi”, rada miejska – zdaniem izby – wykroczyła poza delegacje
przepisu kompetencyjnego określonego w ww. art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Uzupełniająco podano, że organ jednostki samorządu terytorialnego, realizując swoje kompetencje, musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady stanowi z reguły istotne naruszenie prawa. Dodajmy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, zgodnie z którą naczelną zasadą prawa jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być więc interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przekroczenie zakresu upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie ww. przepisów kompetencyjnych.
Reasumując, ustalenie terminu na składanie wniosku w uchwale dotacyjnej przez radę gminy jest obligatoryjne, bowiem wójt nie może decydować o trybie udzielania dotacji. Natomiast ustalanie trwałości efektu ekologicznego na kilka lat jest zapisem nielegalnym, bowiem wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia.©℗
Podstawa prawna
art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21–25, 29, 31, 32 i 38–42, art. 402 ust. 4, 5 i 6, art. 403 ust. 1–5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2687)
ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r.1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 40)