rozwiń ›
Autorką artykułu jest Agata Legat, partner radca prawny Dr Krystian Ziemski & Partners.
PROBLEM: Urząd na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynków jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 mkw. ma 21 dni, a w przypadku pozostałych inwestycji 90 dni. Tak wynika z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2747; dalej: u.p.z.p.). Przy czym w razie niedotrzymania tych terminów włodarzowi grozi kara pieniężna w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. I choć ww. regulacja obowiązuje już od roku (weszła w życie 3 stycznia 2022 r.), to zagadnienia związane ze sposobem obliczania kary w praktyce wciąż budzą wiele wątpliwości. Między innymi dotyczą one tego, od kiedy liczyć termin na wydanie decyzji i jakie okresy nie są do niego wliczane.
Nie w każdej sprawie o wydanie warunków zabudowy kara może zostać nałożona. Zwłoka jest karana finansowo tylko w tych postępowaniach, w których wniosek o wydanie decyzji złożono 3 stycznia 2022 r. lub później (a więc od momentu wejścia w życie znowelizowanych przepisów). Sprawy wszczęte przed tą datą są jeszcze procedowane na starych zasadach. Dotyczy to również spraw, które „powróciły” do organu I instancji po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez sąd administracyjny czy organ odwoławczy (przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie powoduje bowiem jego ponownego wszczęcia – przedmiotem rozpoznania jest cały czas ten sam wniosek).

Przepis dyscyplinujący

Rozważania o terminach na wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzić należy uwagą, że u.p.z.p. nie znosi ustanowionego kodeksem postępowania administracyjnego obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Organy powinny w tych sprawach działać wnikliwie i szybko. Niestety dotychczasowa praktyka wydawania decyzji o warunkach zabudowy pokazała, że nie zawsze się to udaje. Jak wynika z informacji o wynikach kontroli Delegatury Warszawskiej Najwyższej Izby Kontroli „Wydawanie decyzji ostatecznych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę w województwie mazowieckim” (nr P/15/104/LWA), na 120 badanych decyzji o warunkach zabudowy, aż 45 proc. wydano po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Dla porównania na 80 badanych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (dla których już wówczas po upływie 65 dni od wszczęcia postępowania naliczane były kary za zwłokę), tylko jedną decyzję wydano z przekroczeniem terminu. Trudno więc się dziwić, że prawodawca uznał, że proste finansowe karanie za zwłokę to skuteczny sposób na dyscyplinowanie organów i eliminację przewlekłości postępowań.

Różne terminy

W zależności od rodzaju inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy termin, po upływie którego naliczana jest kara wynosi:
  • 21 dni – dla wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 mkw., których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora;
  • 90 dni – dla pozostałych inwestycji.

Gdy decyzja odmowna

Często spotykam się z pytaniem, czy kara grozi także w sprawach, w których wprawdzie zwłoka wystąpiła, ale zakończyły się one decyzją odmowną. Organy próbują w takich sytuacjach się bronić, argumentując, że zwłoka nie spowodowała szkody, bo inwestor i tak wnioskowanej decyzji nie dostał. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że w każdym wypadku wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, niezależnie od sposobu jego zakończenia, przekroczenie terminu daje podstawę do wymierzenia organowi kary pieniężnej za zaistniałą zwłokę (por. np. NSA w wyroku z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 320/19).
Inaczej należałoby podejść do tych spraw, które kończą się umorzeniem i nie ma decyzji merytorycznej wydanej „w sprawie”. W mojej ocenie, jeśli sprawa kończy się decyzją umarzającą postępowanie (bo na przykład inwestor cofnął wniosek), kary nie powinno się naliczać.

Kiedy zaczyna się bieg

Początkiem 90- lub 21-dniowego terminu na wydanie decyzji warunków zabudowy jest dzień złożenia wniosku przez inwestora. Należy przez to rozumieć dzień wpływu wniosku do właściwego urzędu (czyli moment, w którym wniosek złożony jest w biurze podawczym albo za pośrednictwem poczty dostarczony do urzędu). W przypadku złożenia drogą elektroniczną będzie to dzień wystawienia dowodu otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 41 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 569; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2754).
Wątpliwości mogą powstać, jeśli wniosek nie był kompletny: czy termin biegnie od momentu jego złożenia czy uzupełnienia? Przepisy nie zastrzegają, że chodzi tu o wniosek kompletny. Wpływ wniosku obarczonego brakami powoduje, że organ powinien go szybko zweryfikować i wezwać do uzupełnienia braków. Dlatego bieg terminu rozpoczyna się już z momentem złożenia wniosku niekompletnego i biegnie aż do sporządzenia wezwania do jego uzupełnienia. Od terminu załatwienia sprawy odlicza się natomiast okres pomiędzy wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych a uzupełnieniem wniosku (będzie to okres opóźnienia spowodowanego z winy strony).
Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach. Kłopotliwe terminy dla migrantów opuszczających Polskę
Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach. Kłopotliwe terminy dla migrantów opuszczających Polskę

Zobacz również

Okresy podlegające odliczeniu

Stosownie do art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do 21 lub 90-dniowego terminu nie wlicza się:
  • terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności,
  • okresów zawieszenia postępowania,
  • okresów opóźnień spowodowanych z winy strony,
  • okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu.
Najmniej wątpliwości interpretacyjnych budzi okres zawieszenia postępowania, gdyż wyznaczają go postanowienia o zawieszeniu i podjęciu zawieszonego postępowania. W tym miejscu warto jednak wskazać, że nie jest zasadne automatyczne przerywanie biegu liczenia terminu do załatwienia sprawy w każdym przypadku zawieszenia, mimo braku lub nawet oczywistego braku podstaw (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 634/18).
W odniesieniu do pozostałych okresów podlegających odliczeniu każdorazowo trzeba ustalić, czy w konkretnej sprawie mamy z nimi do czynienia. Pomocne może być tu w szczególności orzecznictwo wypracowane na gruncie kar naliczanych za zwłokę przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz kar za przekroczenie terminu do wydania pozwolenia na budowę. Na tej podstawie można np. przyjąć, że:
  • w przypadku gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu (np. z zarządcą drogi czy konserwatorem zabytków), nie wlicza się okresu uzgodnienia do terminu załatwiania sprawy. Podobnie będzie w przypadku konieczności zaopiniowania projektu decyzji. Odliczeniu podlega w takiej sytuacji okres od dnia następującego po dniu nadania (lub bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź – jeśli uzgodnienie nie zapadło – do dnia uzgodnienia projektu decyzji w sposób milczący;
  • jeśli inwestor modyfikuje wniosek, przez co trzeba ponowić procedurę w niezbędnym zakresie, mamy do czynienia z podlegającym odliczeniu okresem opóźnienia z winy strony.
Jakich okresów nie odliczymy?
Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa wydanego w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego można pokusić się o stwierdzenie, że nie można odliczyć czasu:
  • przeznaczonego na zawiadamianie stron w toku postępowania (tę zasadę stosuje się nawet w przypadku podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji!) i czasu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji – to standardowe czynności, dla których organ powinien zarezerwować czas w każdym postępowaniu.
  • potrzebnego na opracowanie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu – to element postępowania dowodowego, które organ musi przeprowadzić w każdym postępowaniu o warunki zabudowy, przy czym rolą inwestora jest dostarczyć materiały niezbędne do sporządzenia analizy (mapy o odpowiednim zasięgu), rolą organu – znaleźć uprawnioną osobę, która w rozsądnym terminie opracuje analizę i przygotuje projekt decyzji.

Wojewoda karze, ale na wniosek

Karę 500 zł za każdy dzień zwłoki ustala wojewoda w drodze zaskarżalnego postanowienia. Jednak w tych sprawach nie działa on z urzędu (tak jak np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę). O wszczęciu postępowania decyduje inwestor, który może takie postępowanie uruchomić, składając do wojewody – za pośrednictwem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy – żądanie wymierzenia kary za zwłokę. Co ciekawe, o możliwości złożenia żądania organ ma obowiązek pouczyć inwestora w decyzji o warunkach zabudowy. Na uruchomienie postępowania inwestor ma dużo czasu – możliwość nałożenia kary przedawnia się bowiem dopiero w terminie trzech lat od dnia wydania decyzji przez organ I instancji. Postępowanie zainicjowane przez inwestora dalej toczy się już bez jego udziału – stroną jest wyłącznie organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy. Co ważne, ewentualne kary za przekroczenie terminów załatwiania spraw nie wpłyną do kieszeni inwestora, lecz zasilą budżet państwa. Postanowienie wojewody można zaskarżyć – w przypadku negatywnego rozpoznania zażalenia – organ, który nie zgadza się z karą (co do zasady lub co do jej wysokości), może dochodzić swych praw przed sądem administracyjnym. ©℗