rozwiń ›
A wszystko za sprawą ustawy z 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (dalej: ustawa o zamrożeniu cen gazu; w chwili zamykania tego numeru czekała na podpis prezydenta).
Reguluje ona kilka kwestii, m.in.:
1. Utrzymuje ceny maksymalne paliw gazowych dla odbiorców chronionych paliw gazowych oraz odbiorców realizujących zadania z zakresu użyteczności publicznej na poziomie nie wyższym niż z 2022 r. (czyli obecnie 200,17 zł za MWh), a także zamraża stawki opłat usług dystrybucji.
2. Przyznaje najbardziej wrażliwym odbiorcom paliw gazowych refundację z tytułu podatku od towarów i usług (co określa się mianem dodatku gazowego).
3. Utrzymuje mechanizm rekompensat dla sprzedawców paliw gazowych, który służy zrekompensowaniu im skutków wprowadzenia ceny maksymalnej dla odbiorców objętych taryfą.
4. Wprowadza funkcjonujący równolegle mechanizm rekompensat dla operatorów systemu dystrybucyjnego paliw gazowych.
Pierwszym narzędziem wsparcia w postaci zamrożenia maksymalnej ceny gazu zostaną objęci odbiorcy, którzy obecnie korzystają z ochrony taryfowej, czyli:
  • gospodarstwa domowe, wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe oraz inne podmioty, które produkują ciepło lokalnie dla gospodarstw domowych w spółdzielniach;
  • podmioty, które świadczą kluczowe usługi dla społeczeństwa, czyli m.in. jednostki opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, podmioty systemu oświaty i szkolnictwa wyższego, żłobki, kościoły czy organizacje pozarządowe.
Co istotne, zamrożone taryfy będą obowiązywały bez względu na próg dochodowy.
Inaczej jest w przypadku instrumentu drugiego, czyli tzw. dodatków gazowych. Nie wszystkie gospodarstwa domowe dostaną wsparcie, a jedynie ściśle określony przez ustawodawcę ich krąg. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu, ustawa ma na celu ograniczenie wzrostu kosztów dla odbiorców paliw gazowych w gospodarstwach domowych o najniższych dochodach, zużywających paliwa gazowe do celów grzewczych. Ten krąg będzie musiał zostać zatem ustalony, a podmiotem, który będzie wpłacał refundację oraz weryfikował złożone wnioski, będzie właśnie gmina, co wynika z art. 22 ust. 1 ustawy o zamrożeniu cen gazu stanowiącego, że refundacja VAT jest zadaniem zleconym gminie.

Warunki wsparcia

Z punktu widzenia gminy kluczowe znaczenie ma zatem procedura związana z przyznawaniem refundacji za poniesione koszty podatku od towarów i usług (VAT) odbiorcom paliw gazowych, którzy należą do kategorii chronionych. Jak określono w art. 18 ustawy o zamrożeniu cen gazu, refundacja kwoty odpowiadającej VAT, wynikającej z opłaconej faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., przysługuje w przypadku, gdy odbiorca paliw gazowych w gospodarstwie domowym:
„1) wykorzystuje jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego urządzenia grzewcze zasilane paliwami gazowymi, o których mowa w art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo energetyczne, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia wejścia w życie ustawy albo po tym dniu – w przypadku głównego źródła ogrzewania wpisanego lub zgłoszonego po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków;
2) jest osobą w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615; ost.zm. Dz.U. poz. 2140) nie przekracza kwoty 2100 zł, lub osobą w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu (…) nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę”.
Jak więc z tego wynika, ustawodawca postawił dwa zasadnicze warunki, których spełnienie umożliwia uzyskanie dodatku gazowego. Pierwszy dotyczy wykorzystywania jako źródło ogrzewania paliwa gazowego, które to źródło zostało wpisane do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków w określonych w ustawie terminach. Drugi warunek ma zaś związek z kryterium dochodowym, które wynosi 2100 albo 1500 zł miesięcznie – w zależności od liczby osób składających się na dane gospodarstwo domowe. Przy czym będą rekompensowane tylko te wydatki, które są potwierdzone dokumentem dostarczenia tych paliw do odbiorców.
Dodatek węglowy. Czy środki na jego wypłatę samorząd może wydać w inny sposób?
Dodatek węglowy. Czy środki na jego wypłatę samorząd może wydać w inny sposób?

Zobacz również
Miliardy na pomoc dla milionów osób
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o zamrożeniu cen gazu, ok. 7 mln gospodarstw domowych jest odbiorcami gazu. Koszt rekompensat z tytułu stosowania ceny maksymalnej oraz stawek dystrybucji paliw gazowych wyniesie ok. 29 mld zł. Z kolei liczba gospodarstw domowych, którym będzie przysługiwać refundacja VAT, jest szacowana na ok. 300 tys. Przy czym osoby te będą składać wnioski nawet kilkukrotnie w ciągu roku (po otrzymaniu faktury). Koszt tej refundacji ma wynieść ok. 1 mld zł. ©℗
JP

Rozpatrywanie wniosków o dodatek gazowy

Wspomniany dodatek gazowy nie będzie jednak wypłacany przez gminy automatycznie, ustawodawca przewidział tryb wnioskowy. W art. 19 ust. 1 ustawy o zamrożeniu cen gazu postanowiono, że odbiorcy paliw gazowych, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a, składają wniosek o refundację VAT do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Trzeba to zrobić „nie później niż do 29 lutego 2024 r. lub w terminie 30 dni od dnia otrzymania faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych”. W ust. 2 podano zaś, że wniosek o refundację VAT składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania zainteresowanej osoby.
Jakich danych gmina będzie miała prawo wymagać we wniosku?
Z przepisów samej ustawy nie wynika, co powinno zostać ujęte w ramach wniosku gospodarstwa domowego. Jego wzór minister właściwy ds. energii udostępni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu.
Można się spodziewać, że będą to rozwiązania zbliżone do tych już stosowanych przy dotychczasowych specustawach, jak np. w przypadku dodatku węglowego, o którym mowa w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. poz. 1692). Warto wspomnieć, że w rozporządzeniu w sprawie określenia wzoru wniosku o dodatek węglowy wprowadzono wymóg m.in. podania ogólnych danych dotyczących wnioskodawcy i jego gospodarstwa domowego, w tym danych osobowych, danych zamieszkania, danych członków gospodarstwa domowego, oraz na temat źródeł ogrzewania.

Dodatek gazowy. Wymagane dokumenty

Nie wystarczy jednak samo złożenie wniosku (co jest czynnością raczej porządkową sprowadzającą się do podania niezbędnych danych wnioskodawcy). Dodatkowo w art. 20 ust. 1 ustawy o zamrożeniu cen gazu wprowadzono bowiem wymóg przedłożenia wraz z wnioskiem dodatkowo:
  • faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych do tego odbiorcy przez to przedsiębiorstwo energetyczne,
  • dowodu uiszczenia zapłaty za tę fakturę.
Co ciekawe, formalności jest mniej niż w pierwotnym projekcie ustawy, który trafił do Sejmu. Wymagano w nim bowiem dodatkowo przedłożenia umowy z dostawcą gazu. Ostatecznie z tego wymogu zrezygnowano.

Sprawdzenie

Weryfikacja warunków formalnych ma następować według zasad podanych w art. 20 ust. 2‒4 ustawy o zamrożeniu cen gazu. W ust. 2 postanowiono, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o refundację VAT, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 438; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2456).
Ponadto w art. 20 ust. 4 ustawy o zamrożeniu cen gazu doprecyzowano (i częściowo powtórzono), że jednorazowo przy złożeniu pierwszego wniosku o refundację VAT przez odbiorcę paliw gazowych w gospodarstwie domowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta weryfikuje wniosek o refundację VAT w zakresie:
1) zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego do centralnej ewidencji emisyjności budynków,
2) wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu, o którym mowa w art. 18 pkt 2.
Z powyższego przepisu należy więc wnioskować, że weryfikacja wniosku jest wielostopniowa.
Kontroli podlegają bowiem nie tylko dane identyfikacyjne oraz fakt zgłoszenia/wpisania źródła ogrzewania do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, lecz także wspomniane wyżej załączniki w postaci faktur i dowodów zapłaty.
Co w sytuacji, gdy wniosek będzie niepełny lub będzie w nim brakować istotnych informacji?
W przypadku niespełnienia któregokolwiek z ww. warunków wójt będzie miał podstawy do zastosowania trybu naprawczego. Uprawnia go do tego art. 21 ust. 3 ustawy zamrażającej ceny gazu odsyłający do posiłkowego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wspomniany tryb naprawczy uregulowano w art. 64 par. 2 k.p.a., w którym wskazano, że: „ Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania”.
Jak powinna postąpić gmina, jeśli składający wniosek nie uzupełni braków we wskazanym terminie?
Na temat charakteru prawnego terminu wyznaczonego przez gminę na uzupełnienie braków we wniosku wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2480/20). NSA stwierdził, że termin ten ma charakter instrukcyjny. W uzasadnieniu do wyroku czytamy: „Brzmienie art. 64 par. 2 k.p.a. (ustawa z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185 ‒ red.) skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawienie podania bez rozpoznania, nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w ww. przepisie, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Należy zwrócić uwagę, że istotnie wykładnia ww. przepisu swego czasu wywoływała wątpliwości w zakresie tego, czy uzupełnienie braków formalnych podania po terminie uzasadnia pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednakże ostatecznie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uzupełnienie podania po terminie wyznaczonym przez organ administracji, ale jeszcze przed pozostawieniem podania bez rozpoznania, nie stanowi podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania, co także ma swoje oparcie w traktowaniu terminu z art. 64 par. 2 k.p.a. jako instrukcyjnego”. NSA dodał, że termin, o którym mowa w art. 64 par. 2 k.p.a., należy traktować tak jak termin o charakterze instrukcyjnym, nie zaś jak termin o charakterze materialnoprawnym. „Jest to termin instrukcyjny wskazany wprost przez ustawodawcę. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy” – podkreślono w wyroku.
Ciekawostką może być, że nawet mimo nieuzupełnienia braków wniosku w ww. terminie w szczególnych sytuacjach wnioskodawca będzie miał szanse ubiegać się o przywrócenie terminu. Założenie to ma z kolei potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 lipca 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 712/21), w którym m.in. stwierdzono, że w sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego nie wywiąże się z obowiązku przedłożenia wymaganych przez organ I instancji dokumentów w wyznaczonym terminie, może złożyć wniosek o przewrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a. Organ ma obowiązek przywrócić termin, jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy strony, a prośba o przywrócenie następuje w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, a jednocześnie z wniesieniem prośby zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin. Wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania). Dla przypomnienia, z art. 58 k.p.a. wynika m.in., że w razie uchybienia terminowi należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W dalszej części ww. wyroku WSA wskazano dodatkowo, że w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o wymagane dokumenty nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek taki pozostawia się bez rozpatrzenia, co jest czynnością materialno-techniczną.

Dodatek gazowy. Termin na rozpatrzenie

Przepisy k.p.a. będą miały także pomocnicze zastosowanie w innych sytuacjach, m.in. właśnie w zakresie określania terminu na rozpoznanie wniosku o dodatek gazowy przez gminę. Istotny będzie tutaj art. 35 par. 3 k.p.a., gdzie postanowiono, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej ‒ nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś ‒ w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Dodajmy, że w przypadku dodatku węglowego na możliwość posiłkowego stosowania ww. przepisów k.p.a. powołano się w informacji Ministerstwa Klimatu i Środowiska zawartej na stronie: www.gov.pl/web/klimat/pytania-i-odpowiedzi3. Nie ma więc przeszkód prawnych, aby stosować je również przy rozpoznawaniu wniosków o dodatek gazowy.

Nie zawsze decyzja

Z innych istotnych dla gminy przepisów należy odnotować art. 19 ust. 5 ustawy o zamrożeniu cen gazu. Przepisy te przewidują duży stopień odformalizowania procedury przyznawania dodatku gazowego. Jak bowiem postanowiono w ust. 3, przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta refundacji VAT nie wymaga wydania decyzji.
Z kolei decyzji wymagają: odmowa przyznania zwrotu VAT, uchylenie lub zmiana wysokości refundacji VAT oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranej refundacji VAT.
Natomiast w art. 19 ust. 6 ustawy o zamrożeniu cen gazu podano, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu refundacji VAT na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej – o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku o refundację VAT.
Jak gmina powinna poinformować o wyniku rozpatrzenia wniosku, jeśli osoba składająca go nie ma adresu poczty elektronicznej?
Zgodnie z art. 19 ust. 6 zd. 2 ustawy o zamrożeniu cen gazu, w przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej we wniosku o refundację VAT, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, odbierając ów wniosek od wnioskodawcy, informuje składającego o możliwości odebrania informacji o przyznaniu refundacji VAT od tego organu. A zatem nie ma obowiązku przesyłania go pocztą.

Pieniądze na realizację zadania

Opisane wyżej procedury, które ma przeprowadzić każda gmina (formalnie wójt/burmistrz/prezydent miasta) w związku z realizacją wypłaty dodatku gazowego, niewątpliwie będą angażować nie tylko zasoby kadrowe jednostki samorządu terytorialnego, lecz także finansowe. Dlatego też, podobnie jak w przypadku innych świadczeń wypłacanych na podstawie różnych specustaw, i w tym przypadku ustawodawca stworzył konkretne rozwiązania, które mają zapewnić gminom środki finansowe na realizację zadania zleconego. W art. 22 ustawy o zamrożeniu cen gazu uregulowano, że na realizację refundacji VAT wojewodowie przekazują dotacje gminom w granicach kwot określonych w Funduszu COVID-19. Ponadto gmina składa do wojewody wniosek o przyznanie dotacji co miesiąc, począwszy od lutego 2023 r., do stycznia 2024 r., do 10. dnia każdego miesiąca. Wojewoda zaś przy ustalaniu wysokości dotacji celowej na realizację refundacji VAT uwzględnia koszty wypłacania odbiorcom paliw gazowych refundacji VAT w wysokości 2 proc. łącznej kwoty dotacji wypłaconych w gminie. Inaczej mówiąc, gmina ma uzyskać środki na obsługę zadania na poziomie 2 proc. łącznej kwoty wypłaconych dotacji.
W dalszych przepisach przewidziano zaś, że wniosek o przekazanie środków na refundację VAT dla gmin wojewoda składa do ministra właściwego ds. energii co miesiąc, począwszy od lutego 2023 r., do stycznia 2024 r., do 20. dnia każdego miesiąca. Dotacje na dany miesiąc są przekazywane gminom przez wojewodę na podstawie wniosku. Nadpłata środków może być zaliczana na poczet kwoty należnej w miesiącu następnym z wyjątkiem nadpłaty za grudzień 2023 r., która podlega przekazaniu na rachunek właściwego urzędu wojewódzkiego w terminie do 20 stycznia 2025 r.

Obowiązki sprawozdawcze

W art. 22 ust. 8 i 9 ustawy o zamrożeniu cen gazu zawarto kolejne obowiązki o charakterze informacyjnym. Zobowiązano wójta, burmistrza, prezydenta miasta, aby w terminie do 1. dnia każdego miesiąca, w którym może być wypłacana refundacja VAT, informowali właściwego wojewodę o wysokości niewykorzystanych środków przekazanych przez wojewodę na wypłatę dodatku węglowego.
Inny obowiązek informacyjny zawarto w art. 23 ustawy o zamrożeniu cen gazu. Zgodnie z ust. 1 „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przedstawia wojewodzie, w terminie do 15. dnia miesiąca następującego po półroczu, rozliczenie dotacji z wyodrębnieniem liczby i kwoty wypłaconych refundacji VAT, sporządzone narastająco za okres od dnia 1 stycznia do dnia kończącego dane półrocze”. Z kolei wojewodowie przedstawiają ministrowi właściwemu ds. energii zbiorcze rozliczenie dotacji do końca miesiąca następującego po każdym półroczu (art. 23 ust. 2 ustawy o zamrożeniu cen gazu). Dodatkowo wojewodowie przedstawiają ministrowi zbiorcze, końcowe rozliczenie wszystkich środków oraz przekazują niewykorzystane środki do Funduszu COVID-19 do 28 lutego 2025 r.
Podsumowując, należy stwierdzić, że organizacja wypłaty dodatku gazowego przewiduje bardzo podobne rozwiązania jak w przypadku innych specjalnych świadczeń wypłacanych dotychczas przez gminy w ramach zadań zleconych. Z jednej strony można stwierdzić, że gminy mają już pewne doświadczenia w rozpatrywaniu spraw, dlatego należy mieć nadzieję, że rozwiązania podane w ustawie o zamrożeniu cen gazu nie będą dla nich zaskoczeniem od strony proceduralnej. Z drugiej jednak strony kolejne zadania nakładane na gminy mogą spowodować pewne trudności, jest bowiem oczywiste, że w wielu urzędach zadania będą nakładane na pracowników w ramach dodatkowych obowiązków, co nie ułatwi wykonywania zadań własnych samorządów.
Od kiedy gmina powinna umożliwić mieszkańcom składanie wniosków?
Ustawa tego nie precyzuje. W tych okolicznościach racjonalne jest założenie, że wnioski trzeba będzie przyjmować zaraz po wejściu w życie ustawy o zamrożeniu cen gazu. Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Wówczas będzie istniała formalna podstawa do złożenia wniosku.
Jak powinna postąpić gmina, w przypadku gdy osoba uprawniona dostarczy fakturę za paliwo gazowe obejmujące okres np. od 11 listopada 2022 r. do 10 stycznia 2023 r., a na rachunku nie będzie wyszczególnione, ile wyniósł VAT w okresie od 1 stycznia do 10 stycznia? Czy powinna przyjąć taki wniosek, czy odesłać do operatora po szczegółowe wyliczenia? Kto powinien wyliczyć kwotę rekompensaty VAT?
Przepisy nie precyzują tych kwestii. Ustawa wskazuje jedynie, że refundacja będzie dotyczyć VAT od paliwa gazowego dostarczonego od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W przypadku faktur z przełomu roku oznacza to prawdopodobnie konieczność wykonania proporcjonalnych obliczeń ww. refundacji. Obliczeń tych powinien dokonać organ realizujący zadanie, on bowiem rozpatruje wniosek m.in. pod kątem merytorycznym. ©℗
Aplikacja i elektroniczne składanie
Ustawa o zamrożeniu cen gazu dopuszcza możliwość opracowania specjalnej aplikacji do elektronicznego składania wniosków. W art. 20 ust. 7 postanowiono, że minister właściwy ds. informatyzacji może udostępnić usługę umożliwiającą złożenie wniosku o refundację VAT za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w tym przy użyciu publicznej aplikacji mobilnej, o której mowa w art. 19e ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2070; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1087).
W przypadku złożenia wniosku o refundację podatku VAT przy użyciu publicznej aplikacji mobilnej do tego wniosku można załączyć odwzorowania cyfrowe niezbędnych dokumentów.
Przepisy dopuszczają też złożenie wniosku o refundację podatku VAT za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Taki wniosek opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Do wniosku można załączyć odwzorowania cyfrowe dokumentów. ©℗
JP
Zapraszamy do zadawania pytań
sia@gazetaprawna.pl