Gmina uzyskała od wojewody środki na wypłatę dodatków węglowych i obsługę tego zadania. Czy część tej kwoty możemy wykorzystać na inne przedsięwzięcia gminy, np. bieżące naprawy nawierzchni ulic?
W pytaniu pojawiła się kwestia realizacji zadań przez gminę, w tym związanych z naprawą dróg gminnych. Oczywiście z punktu widzenia zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego wspomniane zadanie jest przypisane właśnie jej. Świadczy o tym art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego przepisu wynika bowiem, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wymaga jednak podkreślenia, że wymienione obowiązki ustawowe co do zasady powinny być finansowane z własnych środków budżetowych (potocznie nazywanych środkami nieznaczonymi).
Nie zawsze natomiast gmina ma pełną dowolność w korzystaniu z tych środków, które pozyskuje z przeznaczeniem na realizację określonego celu. I tak jest właśnie w przypadku pieniędzy na obsługę zadania dotyczącego wypłaty dodatku węglowego.
Zadanie zlecone
Przypomnijmy, że wypłata dodatku węglowego jest zadaniem zleconym gminie (wynika to z art. 4 ustawy o dodatku węglowym). Wojewodowie przekazują środki gminom w granicach kwot przeznaczonych na realizację wypłat dodatku węglowego w Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, o którym mowa w art. 65 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (dalej: nowelizacja ustawy o COVID-19), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 to specjalny fundusz powołany w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185).
Gminy miały złożyć wniosek o przyznanie pieniędzy na wypłatę dodatków węglowych do wojewody w terminie do 30 listopada 2022 r. Do 15 grudnia 2022 r. gmina może złożyć korektę wniosku. Pieniądze na realizację wypłat dodatku węglowego są przekazywane gminom przez wojewodę w miesięcznych ratach (art. 4 ust. 4 ustawy o dodatku węglowym). Nadpłata środków może być zaliczana na poczet kwoty należnej w miesiącu następnym, z wyjątkiem nadpłaty za grudzień 2022 r., która podlega przekazaniu na rachunek właściwego urzędu wojewódzkiego w terminie do 20 stycznia 2023 r.
Z punktu widzenia sygnalizowanej w pytaniu problematyki na szczególną uwagę zasługują regulacje prawne zawarte w art. 5 ustawy o dodatku węglowym. W jego ust. 1 postanowiono, że gminy otrzymują środki na realizację wypłat dodatku węglowego z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, o którym mowa w art. 65 ust. 1 nowelizacji ustawy o COVID-19 w granicach kwot określonych na ten cel w planie tego funduszu. Natomiast w ust. 2 doprecyzowano kwestie związane z finansowaniem obsługi ww. zadania, wskazując, że przy ustalaniu wysokości środków na realizację wypłat dodatku węglowego uwzględnia się koszty wypłacania odbiorcom tego dodatku w wysokości 2 proc. łącznej kwoty dotacji wypłaconych w gminie.
Rozliczenie
Z art. 5 ustawy o dodatku węglowym wynika dodatkowo, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawiają wojewodzie w terminie do 15 stycznia 2023 r. rozliczenie środków na realizację wypłat dodatku węglowego. Przepis wymaga wyodrębnienia liczby i kwoty wypłaconych dodatków węglowych.
Z kolei wojewoda składa odpowiedni wniosek o przekazanie środków na wypłaty dodatku węglowego dla gmin do ministra właściwego do spraw energii. W odpowiedzi ten minister przekazuje środki wojewodom. Następnie wojewodowie przedstawiają ministrowi właściwemu do spraw energii zbiorcze rozliczenie środków oraz przekazują niewykorzystane środki do Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 – zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach węglowych muszą to zrobić do 31 stycznia 2023 r.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika więc, że na realizację zadań związanych z dodatkiem węglowym gmina uzyskuje specjalne znaczone środki. Na przekazywane gminom pieniądze składają się środki przeznaczone nie tylko na wpłatę dodatków, lecz także na koszty obsługi tego zadania przez gminę.
Na co można przeznaczyć
Jak można zauważyć, ustawodawca nie rozstrzyga, w jaki sposób gminy mają spożytkować wspomnianą pulę 2 proc. łącznej kwoty dotacji. O tym ma autonomicznie decydować dana gmina. Nie oznacza to jednak dowolności. Potwierdzają to już pierwsze stanowiska regionalnych izb obrachunkowych dotyczące dodatku węglowego, podejmowane w odpowiedzi na prośby gmin o interpretację przepisów. Regionalna Izba Obrachunkowa w Lublinie w piśmie z 26 października 2022 r. (znak RIO.II.070.61.2022, lublin.rio.gov.pl) przede wszystkim przypomniała art. 65 ust. 5 nowelizacji ustawy o COVID-19, z którego wynika, że „środki Funduszu mogą być przeznaczane na:
1) finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19;
2) wykup i zapłatę odsetek od obligacji, o których mowa w art. 67 ust. 3, oraz pokrycie kosztów ich emisji;
2a) spłatę zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, o których mowa w art. 67 ust. 3, wraz z odsetkami i innymi kosztami bezpośrednio związanymi z tymi kredytami;
3) zwrot Bankowi Gospodarstwa Krajowego środków, o których mowa w art. 67 ust. 2, wraz z wynagrodzeniem w wysokości ustalonej z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych;
4) zwrot wydatków poniesionych na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19;
5) udzielanie pożyczek;
6) wypłaty i obsługę dodatku węglowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. poz. 1692);
7) wypłaty i obsługę rekompensat dla przedsiębiorstw energetycznych, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. poz. 1967; ost.zm. Dz.U. poz. 2243), dodatków dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła oraz dodatków dla niektórych podmiotów niebędących gospodarstwami domowymi z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła, o których mowa w art. 1 tej ustawy;
8) wypłaty rekompensat, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. poz. 2236).
8) wypłaty i obsługę rekompensat, o których mowa w art. 12 ust. 1 i art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz.U. poz. 2127), oraz dodatku elektrycznego, o którym mowa w art. 27 tej ustawy”.
Zatem w treści powyższego przepisu ustawodawca jasno wyartykułował, że omawiane środki z Funduszu COVID-19 mogą służyć jedynie realizacji zadania dotyczącego dodatku węglowego. Tych przepisów nie można interpretować w sposób rozszerzający. Lubelska RIO wskazała dodatkowo, że JST realizująca zadanie zlecone samodzielnie podejmuje decyzje w sprawie optymalnego wyboru metod i środków służących ich realizacji, które w konsekwencji przekładają się na koszty obsługi tego zadania. Podano także, że oprócz kosztów bezpośrednich dotyczących danego zadania (np. osobowych) występują również inne koszty pośrednie, np. przystosowanie miejsca, w którym zadanie jest realizowane. Dalej zasugerowano, że gmina mogłaby skorzystać z ww. środków w sytuacji, gdyby były one przeznaczone na modernizację czy odnowienie pomieszczenia służącego do realizacji zadania.
Zagrożenie zwrotem
Lubelska RIO podkreśliła w przytoczonym wyżej stanowisku, że nie ma możliwości, aby środki na koszty obsługi wypłat dodatku węglowego zostały przeznaczone na nakłady, które nie wynikają z realizacji tego zadania. Zdaniem RIO, jeśli tak by się stało, to doszłoby do naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 126 ustawy o finansach, a to skutkowałoby koniecznością zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Z przywołanych przepisów wynika po pierwsze, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Po drugie, dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu JST oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Wnioski dla gmin
Podsumowując, gmina nie może rozdysponować pieniędzy przyznanych na koszty obsługi zadania dotyczącego dodatku węglowego na inne swoje wydatki budżetowe, nawet gdyby były to wydatki dotyczące zadań własnych. Środki związane z dodatkiem węglowym mają bowiem określone w przepisach specjalne przeznaczenie, mówiąc potocznie są środkami znaczonymi, z których jednostka samorządowa musi się rozliczyć. Inne wydatki powinna finansować z wolnych środków budżetowych. Dotyczy to nie tylko zadań związanych z remontem dróg, lecz także innych jej obowiązków wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi tu m.in. o zadania związane z finansowaniem ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, działalności w zakresie telekomunikacji, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, edukacji publicznej, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. ©℗
Podstawa prawna
art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561)
art. 2 ust. 1, art. 4, art. 5 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2236)
art. 65 ust. 1, 2 i 5, art. 67 ust. 2 i 3 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2236)
art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185)
art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
