Kwestię zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania reguluje art. 127a ustawy z14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Stosowanie w praktyce art. 127a budzi jednak liczne wątpliwości - pisze Maciej Kiełbus, wspólnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny czasopisma internetowego „Prawo dla Samorządu”.
Kwestię zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania reguluje art. 127a ustawy z14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: k.p.a.). Zgodnie z jego treścią „w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna”. Projektodawcy zmiany argumentowali umożliwienie stronom zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania względami „ekonomii postępowania”. W doktrynie akcentuje się, że jest to mechanizm, który pozwala na wcześniejsze uzyskanie przez decyzję waloru wykonalności – co może mieć istotne znaczenie dla wnioskodawcy (w kontekście realizacji praw lub obowiązków w niej określonych bądź w przypadku ubiegania się o kolejną decyzję administracyjną warunkowaną uzyskaniem decyzji wcześniejszej). Ponadto mechanizm ten pozwala również na ustabilizowanie sytuacji prawnej stron postępowania i uniknięcie konieczności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.
Stosowanie w praktyce art. 127a budzi jednak liczne wątpliwości. Pytania dotyczące problemów związanych z użyciem tego przepisu często pojawiają się na szkoleniach adresowanych do pracowników jednostek samorządu terytorialnego – także tych organizowanych wewnętrznie w konkretnych urzędach. Odpowiadamy zatem na wybrane pytania, jakie zanotowaliśmy na tych spotkaniach.
O co urzędnicy pytają na szkoleniach
Przepisy przejściowe stawiają cezurę czasową
PROBLEM Strona złożyła wniosek o wydanie decyzji w marcu 2017 r. Korzystna dla wnioskodawcy decyzja została wydana przez organ I instancji w maju 2017 r. Od decyzji odwołała się inna strona postępowania. Organ odwoławczy uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Także ponowna decyzja organu I instancji została uchylona przez organ odwoławczy. Trzecia już decyzja w tej sprawie została wydana w maju 2022 r. Czy w przypadku tej decyzji możliwe jest zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania?
ODPOWIEDŹ Artykuł 127a został dodany do k.p.a. na skutek uchwalenia ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 935; dalej: ustawa nowelizująca). Nowela weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie (tj. przed 1 czerwca 2017 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się dotychczasowe przepisy k.p.a., z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy o mediacji w sprawach administracyjnych. Oznacza to, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji przepisów o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania się nie stosuje. W opisanym w pytaniu stanie faktycznym postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji, a to oznacza, iż prowadzone jest ono na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 czerwca 2017. W takiej sytuacji strona nie może zrzec się prawa do wniesienia odwołania – pomimo tego, że na dzień wydawania trzeciej decyzji k.p.a. przewidywało taką możliwość.
Skorzystanie przed formalnym doręczeniem decyzji
PROBLEM Jedna ze stron postępowania administracyjnego uzyskała od pracownika urzędu informację o pozytywnym rozstrzygnięciu jej wniosku. Decyzja administracyjna nie została jednak dotychczas wydana z uwagi na nieobecność w urzędzie osoby upoważnionej do jej podpisania. Strona zamierza wyjechać na urlop, w związku z czym chciałaby jeszcze przed wyjazdem zrzec się prawa do wniesienia odwołania. Czy taka możliwość jest dopuszczalna przez k.p.a.?
ODPOWIEDŹ Zgodnie z art. 127a par. 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z tego przepisu wynika zatem, że nie jest możliwym zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania na przyszłość. Koniecznym jest wcześniejsze doręczenie stronie decyzji, co warunkuje możliwość skorzystania przez nią z prawa do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Wcześniejsze zrzeczenie się tego prawa będzie nieskuteczne, a w konsekwencji nie wywoła skutków prawnych określonych w art. 127a k.p.a. W opisanym w pytaniu stanie faktycznym decyzja zostanie wysłana na adres wnioskodawcy, a w przypadku jego niezastania przesyłka zostanie awizowana. Dopiero po dwukrotnym awizowaniu uważa się doręczenie za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu określonego w awizo, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Od tej daty liczony jest następnie termin na wniesienie odwołania, po upływie którego decyzja staje się ostateczna.
Powyższa interpretacja jest zgodna z intencjami projektodawców, którzy w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej wprost wskazywali: „Niedopuszczalne jest (…) zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji «na przyszłość» – w szczególności przed wydaniem decyzji, od której będzie przysługiwało odwołanie (albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy)”.
Od kiedy liczy się termin
PROBLEM Strona odebrała korzystną dla siebie decyzję administracyjną i tego samego dnia chciała złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Pracownik urzędu oświadczył, że takie oświadczenie można złożyć dopiero następnego dnia, gdyż termin na wniesienie odwołania liczony jest dopiero od dnia następnego. Czy działanie pracownika organu było prawidłowe?
ODPOWIEDŹ Kwestia ta rzeczywiście budziła kontrowersje w pierwszym okresie obowiązywania nowych przepisów. Obecnie zagadnienie to zostało wyjaśnione w orzecznictwie i doktrynie. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 181/21) wskazał, że „Użyte w tym przepisie sformułowanie «w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania» odnosi się do okresu, w którym możliwe jest wniesienie odwołania po jej wejściu do obrotu prawnego poprzez jej wcześniejsze doręczenie lub ogłoszenie. Skoro decyzję można doręczyć stronie osobiście w dniu jej wydania lub poprzez jej ogłoszenie stronie, to dopuszczalne jest, aby strona ta skorzystała z prawa do zrzeczenia się odwołania już po jej doręczeniu i ogłoszeniu nawet tego samego dnia. Warunkiem skutecznego zrzeczenia się jest zatem wcześniejsze zapoznanie się strony z treścią decyzji, a nie rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania liczonego zgodnie z art. 129 par. 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 57 par. 1 k.p.a.”. Naczelny Sąd Administracyjnym też dodał, że „strona może wnieść odwołanie w dniu otrzymania decyzji, gdyż jest ono dopuszczalne i ma na tę czynność, oprócz dnia doręczenia, 14 pełnych dni. W tym przejawia się, wyrażona w k.p.a., zasada niewliczania do biegu terminu dnia zdarzenia, które zapoczątkowuje ów termin. Termin bowiem liczy się w pełnych dniach, a dzień zdarzenia z istoty rzeczy nigdy nie byłby pełnym dniem”. W ww. wyroku NSA również podkreślił, że zwrot z k.p.a. „w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania” nie oznacza okresu, który rozpoczyna się w dniu następnym po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji. „Brak jest racjonalnych powodów, aby początek biegu terminu, o którym mowa w art. 127a par. 1 k.p.a., określać inaczej niż na gruncie art. 129 par. 2 k.p.a. (…) Wykładnia k.p.a. polegająca na tym, że strona może się skutecznie zrzec prawa do wniesienia odwołania dopiero następnego dnia po dniu, w którym doręczono lub ogłoszono decyzję, nie służy żadnemu racjonalnemu celowi i nie jest możliwa do zaakceptowania na gruncie funkcjonalnych i systemowych dyrektyw wykładni prawa” – podkreślił NSA.
Cofnięcie oświadczenia przez stronę postępowania
PROBLEM Jedna ze stron postępowania zaraz po doręczeniu jej decyzji zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, składając stosowne oświadczenie na piśmie w siedzibie organu. Dwa dni później ta sama strona złożyła odwołanie, podnosząc w jego treści, że cofa wcześniej złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Na dzień składania odwołania decyzja nie była ostateczna i prawomocna, gdyż pozostałe strony postępowania nie zrzekły się jeszcze prawa do wniesienia odwołania. Nie upłynął także termin na wniesienie przez nie odwołania.
ODPOWIEDŹ Kwestia ta jest wysoce dyskusja i bez wątpienia powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta przez ustawodawcę. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej „w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone, w chwili jego doręczenia organowi przez stronę (a w przypadku gdy w postępowaniu uczestniczy wiele stron – przez wszystkie strony) jest niewzruszalne”.
W doktrynie słusznie jednak się podnosi, że ww. intencja projektodawców nie została wprost wyrażona w treści nowelizowanych przepisów. W części komentarzy i orzeczeń sądowych wskazuje się, że do oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania powinny mieć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, a w konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa, o którym mowa w art. 127a par. 1 k.p.a. lub wcześniej. Akcentuje się także stosowanie do tego oświadczenia przepisów k.c. o wadach oświadczenia woli.
W orzecznictwie wskazuje się również, że „należałoby dopuścić taką możliwość (cofnięcie oświadczenia – M.K.) w sytuacji, gdy nie nastąpiły jeszcze skutki, o których mowa w art. 127a par. 2 k.p.a., to jest decyzja nie stała się ostateczna i prawomocna. Taka sytuacja w praktyce zaistnieje wówczas, gdy w sprawie mamy do czynienia z wielością stron i jedynie część z nich (lub jedna) zrzeknie się prawa do składania odwołania. Skorzystanie z takiego prawa przez jedną ze stron (lub część z nich) nie może rzutować na sytuację prawną pozostałych. Oznacza to, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa, decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania, może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a par. 1 k.p.a., mogłoby nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji tej stronie. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Po tej dacie lub po zaistnieniu zdarzeń, które skutkują uostatecznieniem i uprawomocnieniem się decyzji nie ma możliwości odwołania złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. (…) Natomiast jeżeli w postępowaniu występuje jedynie jedna strona, to skuteczne zrzeczenia się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a par. 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią wcześniej oświadczenia woli” (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 873/19).
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy
PROBLEM Czy strona może zrzec się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy?
ODPOWIEDŹ Zgodnie z art. 127 par. 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniach do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy umożliwia w tym zakresie zastosowanie także art. 127a k.p.a. Interpretacja taka wpisuje się w intencje projektodawców, którzy w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej k.p.a. wskazywali: „Na ogólnej zasadzie art. 127 par. 3 in fine, art. 127a k.p.a. znajdzie odpowiednie zastosowanie do decyzji, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zrzeczenie się prawa do złożenia wniosku, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy strona nie skorzysta z przedmiotowego uprawnienia, będzie skutkowało brakiem możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego”.©℗
