Kilka gmin zwróciło się do nas o udzielenie im pomocy finansowej na zadania inwestycyjne przy drogach powiatowych, które poprawiłyby bezpieczeństwo ich mieszkańców. W 2023 r. chcielibyśmy łącznie przekazać na ten cel ok. 300 tys. zł. Mamy jednak wątpliwość, czy przy tego rodzaju zadaniach inwestycyjnych powiat może rzeczywiście udzielić pomocy gminom.
Odpowiedź na to pytanie jest zawarta w różnych aktach prawnych. I tak w art. 7a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym postanowiono m.in., że powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym finansowej. Znaczenie mają tu także przepisy zawarte w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jej art. 216 ust. 2 pkt 5 wskazuje, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 220 ww. aktu prawnego stanowi, że z budżetu JST może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Jest ona udzielana na postawie umowy.
W kontekście pomocy finansowej należy wziąć także pod uwagę ustawę z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z jej art. 47 jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym JST na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań. Wysokość dofinansowania określa w drodze uchwały organ stanowiący JST udzielającej dotacji.
Pomoc nie może być dowolna
Z zestawienia przywołanych wyżej regulacji prawnych wynika więc niewątpliwie możliwość udzielenia pomocy finansowej przez jednostkę samorządu terytorialnego dla innej jednostki.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r. (sygn. akt I GSK 89/20) zaakcentowano m.in, że w myśl art. 47 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wysokość dofinansowania określa (w drodze uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji. Zatem to rada gminy powinna określić kwotę dofinansowania. Powołany przepis w sposób jednoznaczny i kategoryczny zobowiązuje radę gminy do określenia w uchwale wysokości dotacji na realizowane przez inną jednostkę samorządu zadanie. Nie oznacza to jednak, że pomoc finansowa może być udzielana w sposób zupełnie dowolny.
Ograniczeniem jest m.in. przeznaczenie (cel) pomocy finansowej, która może dotyczyć jedynie zadań jednostki samorządu terytorialnego, która otrzymuje pomoc. A zatem np. w przypadku gminy pomoc może dotyczyć zadań związanych z drogami gminnymi, a nie już powiatowymi.
Na powyższe aspekty zwrócono uwagę w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 9 listopada 2022 r. (Nr KI.411.138.2022). Zakwestionowano w niej uchwałę rady powiatu w sprawie udzielenia pomocy finansowej z budżetu powiatu dla kilku gmin, z tym, że na dofinansowanie realizacji inwestycji przy drogach powiatowych mających na celu poprawę bezpieczeństwa ich użytkowników. W uchwale znalazł się zapis, „Powiat (…) postanawia udzielić pomocy finansowej Gminom Powiatu (…) w łącznej kwocie 295.464 zł na dofinansowanie realizacji inwestycji przy drogach powiatowych mających na celu poprawę bezpieczeństwa ich użytkowników”. Na kanwie ww. zapisów organ nadzoru m.in. wskazał, że aktywność różnych gmin (dla których jest dedykowana pomoc) w pasie drogowym dróg publicznych powiatu nie stanowi zadań publicznych pozostających w zakresie właściwości rzeczowej tych gmin. Finalnie organ nadzoru podkreślił, że: „mając na uwadze okoliczność, że dotacje z budżetu Powiatu udzielane zostałyby bez podstawy prawnej i zarazem z naruszaniem powołanych przepisów odnośnie zasad i trybu udzielania dotacji z budżetów powiatów, Kolegium Izby oprócz wszczęcia postępowania o wyeliminowanie z obiegu prawnego wadliwej uchwały Nr XLI/223/2022 w trybie stwierdzenia jej nieważności na zasadach z art. 79 ust. 1 i 5 u.s.p., za zasadne uznało również wstrzymanie jej wykonania, na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.p., jak wskazano w sentencji”.
Jednocześnie ze wspomnianej uchwały organu nadzorczego należy wnioskować, że możliwe byłoby zaangażowanie gmin w realizację ww. zadań – jednakże na podstawie innych przepisów. W tym zakresie wskazano na art. 5 w zw. z art. 12 pkt 8a ww. ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z nich m.in., że powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Co więcej, do właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o których mowa w art. 5 ustawy.
Porozumienie o zarządzaniu
Alternatywnie można by również rozważać stosowanie mechanizmu z art. 19 ust. 4 ustawy z o drogach publicznych. Zgodnie z nim zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższego wynika zatem, że powiat nie może udzielać pomocy finansowej gminom na realizację zadań przy drogach powiatowych, ponieważ nie jest to zadanie własne gmin, a właśnie powiatów. Można jednak rozważyć inne rozwiązania, w tym powierzenie gminom w drodze porozumienia zadania powiatu związanego z drogami powiatowymi. ©℗
Podstawa prawna
art. 7a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526)
art. 216 ust. 2 pkt 5, art. 220 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1964)
art. 47 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2267)
art. 19 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185)
