Proces odrolnienia składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy zmiany przeznaczenia terenu w planie miejscowym, a drugi polega na jego wyłączeniu z produkcji rolniczej
CYKL: SAMORZĄD W PROCESIE INWESTYCYJNO-BUDOWLANYM. WYBRANE ZAGADNIENIA (CZ. 4) / ShutterStock
Reklama

Reklama
CYKL: SAMORZĄD W PROCESIE INWESTYCYJNO-BUDOWLANYM. WYBRANE ZAGADNIENIA (CZ. 4)
Samorząd musi zapobiegać zbyt pochopnemu przeznaczaniu terenów uprawnych na zamierzenia inwestycyjne. Na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim nieużytki, a w razie ich braku glebę o najniższej przydatności produkcyjnej. Z innej strony ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy.
Inny cel
Odrolnienie terenów przebiega dwuetapowo. Najpierw w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.) konieczna jest zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie należy uzyskać zgodę starosty na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W przypadku m.in. użytków rolnych klas IV–VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego (niezależnie od obszaru) niezbędne jest jedynie wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. Nie ma natomiast potrzeby realizowania etapu pierwszego, tj. dokonywania zmiany przeznaczenia takich gruntów na nierolnicze w planie miejscowym.
– Wniosek o dokonanie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, którym objęty jest grunt podlegający odrolnieniu, składa się na ręce wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Procedura zmiany planu przestrzennego odbywa się w takim samym trybie, w jakim jest on uchwalany – wskazuje Michał Paprocki, radca prawny, wspólnik z Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy. – Rada gminy musi zatem podjąć w tym zakresie stosowną uchwałę po stwierdzeniu, że plan w proponowanym kształcie nie będzie naruszał ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała wchodzi w życie z dniem w niej określonym, nie wcześniej jednak niż po 14 dniach od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa – tłumaczy prawnik.
Zezwolenie ministra
Plan miejscowy może być ustalony dla terenu całej gminy, dla jej części lub nawet dla pojedynczych działek. W zależności od obszaru objętego uchwałą intencyjną rady gminy na etapie sporządzania planu miejscowego konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia. Zastosowanie gruntu na cele nierolnicze uzależnione jest od powierzchni i klasy, a także zgody właściwych organów.
– Rada gminy ma swobodę w kwestii modyfikacji planu w celu odrolnienia tylko w odniesieniu do gruntów rolnych gorszej jakości. W stosunku do terenów stanowiących użytki rolne klas bonitacyjnych od I do III, a więc od najlepszej do średnio dobrej, procedura odrolnienia została zaostrzona. Przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze musi się odbyć w planie zagospodarowania przestrzennego w drodze jego uchwalenia lub zmiany po uzyskaniu zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi – wyjaśnia Michał Paprocki.
– Na tym etapie stroną postępowania administracyjnego jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), który odpowiedzialny jest za złożenie stosownego wniosku o uzyskanie wspomnianej zgody – dodaje Piotr Stolarczyk, radca prawny z Kancelarii Prawnej R. Jedynak, A. Rogowska.
Strony postępowania
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 listopada 2013 r. (sygn. akt II OPS 1/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest stroną tego postępowania.
Jak z kolei wskazał NSA w wyroku z 19 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2995/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), udział tylko wójta (z wyłączeniem innych podmiotów) wynika ze ścisłego związku postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną. Zdaniem NSA postępowanie w sprawie o uzyskanie zgody dotyczy gruntów rolnych jako takich, często o znacznym obszarze, a nie poszczególnych nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta. W tym postępowaniu chodzi także o określenie kierunku projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co może być przedstawione w różnych wariantach. Cel i zakres tego postępowania nie wymaga dokonywania ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości i co do tego, kto jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem poszczególnych nieruchomości, które znajdują się na obszarze gruntów rolnych, objętych wnioskiem wójta.
PRZYKŁAD
Tylko wójt jest stroną
Burmistrz wystąpił do ministra rolnictwa i rozwoju wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, mieszkaniowo-usługową oraz pod infrastrukturę techniczną i komunikację. Marszałek województwa pozytywnie zaopiniował ten wniosek. Minister w decyzji odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów. Powodem odmowy było ustalenie, że grunty tworzą z gruntami niższej klasy bonitacyjnej zwarty kompleks użytków rolnych. Położone są one w otwartej przestrzeni produkcyjnej i choć zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru, dla którego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje się przeznaczenie go na cele nierolnicze, to jednak położone są one w znaczenie odległości od istniejącej zabudowy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł burmistrz.
Minister utrzymał w mocy swoją decyzję. Na to rozstrzygnięcie, inwestor (właściciel gruntu objętego projektem planu) wniósł skargę do sądu administracyjnego. Sąd ją odrzucił. Stwierdził, że inwestor nie jest stroną tego postępowania. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właścicielom nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę.
Treść wniosku
Zakres wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze został określony w art. 10 u.o.g.r.l. Wśród jego elementów znajduje się:
wuzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów,
wekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia, które uwzględnia zwłaszcza sumę należności i opłat rocznych,
wprzewidywany rozmiar strat, jakie poniesie rolnictwo w wyniku negatywnego oddziaływania inwestycji lokalizowanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nierolnicze.
Minister rolnictwa i rozwoju wsi może odstąpić od wymogu przedłożenia:
wuzasadnienia ekonomicznego projektowanego przeznaczenia wszystkich gruntów,
wrozwiązań wariantowych, w sytuacji gdy wniosek dotyczy przeznaczenia gruntów o obszarze ponad 10 ha na cele górnicze.
Takie odstąpienie jest możliwe tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. O tym decyduje minister w ramach uznania administracyjnego. Może przyjąć, że zachodzi taki przypadek z własnej inicjatywy, może również zaakceptować idącą w tym kierunku sugestię wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jeżeli minister odmówi uznania przypadku za szczególnie uzasadniony, nie ma środka prawnego, którym można skutecznie kwestionować taką jego ocenę.
– Odrolnienie terenów niższej klasy, które nie zostały objęte planem miejscowym, możliwe jest poprzez wydanie warunków zabudowy w formie decyzji wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Jednakże grunt, którego decyzja ma dotyczyć, musi spełniać warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące m.in. sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu – wyjaśnia Michał Paprocki. – Rozstrzygnięcie w tym zakresie organ wydaje po uzgodnieniu z odpowiednim podmiotami, w przypadku gruntów rolnych w szczególności z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – podkreśla prawnik.
Wyłączenie spod produkcji
Drugim etapem procedury odrolnienia jest wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej, czyli rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Następuje ono dopiero po zmianie przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze w planie miejscowym. Użytki rolne klas IV–VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego podlegają jedynie obowiązkom z etapu II.
– Organem właściwym do prowadzenia postępowania i wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów jest starosta, do którego właściciel nieruchomości powinien kierować wniosek. Wydanie tego rozstrzygnięcia jest warunkiem zmiany wpisu w ewidencji gruntów, w której odnotowaniu podlega przekwalifikowanie nieruchomości rolnej na grunt inwestycyjny – wyjaśnia Piotr Stolarczyk, radca prawny.
– Wyłączenie z produkcji może nastąpić po wydaniu przez starostę decyzji zezwalających na takie wyłączenie, określającej obowiązki z tym związane. W szczególności dotyczy to użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I–IIIb. W przypadku użytków rolnych klas IV–VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego wniosek jest wiążący, a decyzja ma charakter stwierdzający – twierdzi Piotr Foitzik, adwokat z Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy. – Wymóg ten nie ma zastosowania do gruntów położonych w granicach administracyjnych miast – zaznacza.
Uiszczenie opłat
Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, musi uiścić jednorazową należność, a następnie wnosić opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Wysokość opłaty rocznej i jednorazowej należności zależy od klasy gruntu, wydajności z hektara, obowiązującej w danym roku ceny jednej tony żyta oraz od powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej. Należność za wyłączenie 1 ha gruntów klasy I to np. równowartość 750 ton ziarna żyta. Cenę przyjmuje się z publikacji GUS jako średnią z trzech pierwszych kwartałów ubiegłego roku. Należność pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia z produkcji. Może się zdarzyć, że wartość gruntu będzie wyższa niż kwota należności. Wówczas wnioskodawca będzie zwolniony z obowiązku uiszczenia należności. Kwotę płaci się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Opłatę za dany rok uiszcza się w terminie do 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku. Wnosi się ją co do zasady przez dziesięć kolejnych lat, poczynając od pierwszego roku następującego po faktycznym rozpoczęciu nierolniczego korzystania z gruntu. Opłata roczna wynosi 10 proc. należności. W sytuacji gdy inwestor nie zgadza się z wysokością ustalonej należności lub opłat rocznych, może się odwołać od decyzji starosty w tej sprawie do samorządowego kolegium odwoławczego.
Obowiązek uiszczenia jednorazowej należności i opłat rocznych za grunty wyłączone z produkcji rolnej nie dotyczy tych inwestorów, którzy taki grunt przeznaczą:
w do 0,05 ha – na budynek jednorodzinny lub
wdo 0,02 ha – na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym.
Sankcja za samowolę
W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z ustawą, sprawcy wyłączenia starosta ustala opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Gdy grunty przeznaczone w planie miejscowym na cele nierolnicze zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o wyłączeniu, starosta wydaje ją z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 proc. W drugim przypadku chodzi o sytuację, że grunty zostały już przeznaczone na cele nierolnicze w planie miejscowym, ale rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów nastąpiło bez decyzji zezwalającej na jego wyłączenie. Jednorazowe poniesienie tej sankcji nie oznacza zalegalizowania wykorzystania gruntu leśnego niezgodnie z przeznaczeniem na przyszłość (wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1812/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Właściciel, który w okresie dwóch lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, otrzymuje zwrot należności, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji.
W procesie odrolnień można się spodziewać kolejnych zmian legislacyjnych. W Sejmie procedowany jest prezydencki projekt ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do laski marszałkowskiej wpłynął też 20 lutego 2015 r. projekt PiS dotyczący tej samej ustawy.
WAŻNE
Wydanie decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę
WAŻNE
Jeżeli gmina uchwali plan miejscowy przewidujący zmianę przeznaczenia gruntów ornych na cele nierolnicze pomimo braku zgody ministra, to akt ten w tej części będzie nieważny
WAŻNE
Opłaty roczne za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej objęte są egzekucją administracyjną (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wr 1014/11, Lex nr 1150919)