Przepisy prawa budowlanego co do zasady pozwalają przenieść pozwolenie na budowę na nowego inwestora. W praktyce organów administracji architektoniczno-budowlanej pojawiają się jednak liczne wątpliwości. Czy na każdym etapie inwestycji można przeprowadzić procedurę przeniesienia pozwolenia na budowę? Czy decyzją można objąć tylko część inwestycji? Jak postąpić w sytuacji, gdy nieruchomość objęta była procedurą legalizacji samowoli budowlanej? Odpowiedzi na te pytania przynosi m.in. orzecznictwo - pisze Piotr Jarzyński, specjalista od prawa budowlanego i nieruchomości, Kancelaria Prawna Jarzyński , & Wspólnicy

rozwiń ›
W prawie administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione. Zasadniczo są one nieprzenoszalne. Przepisy prawa przewidują jednak wyjątki. Jeden z nich został zawarty w art. 40 prawa budowlanego (dalej: p.b.) i umożliwia przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Istota pozwolenia

Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana na wniosek inwestora, który chce zrealizować roboty budowlane i złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie spełnienia określonych wymagań organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, a w niektórych sprawach wojewoda) nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 35 ust. 4 p.b.). Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę może dość do zmiany inwestora, np. w wyniku sprzedaży nieruchomości z nierozpoczętymi pracami budowlanymi lub z obiektem będącym w budowie. Samo przeniesienie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości lub uzyskanie innego tytułu stanowiącego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza automatycznego przejścia na nowego inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zmiana inwestora

Zgodnie z art. 40 ust. 1 p.b. organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany w drodze decyzji przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody.
Zgoda dotychczasowego inwestora, o której mowa powyżej, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę (art. 40 ust. 1a w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b.). Ustawodawca przyjął bowiem, że nabycie uprawnień do nieruchomości objętej wydanym dla dotychczasowego inwestora pozwoleniem na budowę oznacza jego domniemaną zgodę na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora. Wskazany wyjątek od konieczności uzyskania zgody dotychczasowego inwestora nie znajdzie zastosowania, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dla innej osoby niż zbywca nieruchomości. W takim przypadku nowy inwestor będzie musiał obligatoryjnie załączyć zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego została wydana decyzja lub kopię tej zgody (art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b.).
Uprawnienie wynikające z art. 40 p.b., a dotyczące możliwości przeniesienia przez organ w drodze decyzji administracyjnej ostatecznego pozwolenia na budowę za zgodą strony na inny podmiot, jest sukcesją praw w wyniku wydania indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji). Jest to zatem tylko sukcesja administarcyjnoprawna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 227/10). Nowy inwestor, na którego organ przenosi pozwolenie na budowę, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki z niej wynikające. Dotyczy to zarówno prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1647/16; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1407/18).

Odpowiednie zastosowanie

Reguły dotyczące przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynikające z art. 40 ust. 1 i 1a p.b. stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b., wydanej w postępowaniu naprawczym (art. 40 ust. 2 p.b.).
W drodze decyzji można także przenieść na rzecz innej osoby prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W takim przypadku przepisy art. 40 ust. 1, 1a i 3 p.b. stosuje się odpowiednio (art. 40 ust. 4 p.b.).
Zgodnie ze stanowiskiem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, zamieszczonym 15 maja 2022 r. na jego stronie internetowej, nie jest możliwe przeniesienie na podstawie omawianej procedury decyzji o legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b., albowiem nie została wymieniona w art. 40 p.b. Wskazano przy tym, że art. 40 p.b. nie zawiera katalogu otwartego decyzji, a racjonalny ustawodawca celowo wymienił w nim określone decyzje, a inne pominął. Tym samym nie można domniemywać możliwości przeniesienia decyzji o legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b. Możliwość przeniesienia tylko decyzji dotyczących pozwolenia na budowę i wznowienia robót budowlanych uzasadniono także określonymi przez ustawodawcę wzorami wniosków obejmującymi ww. decyzje (art. 40 ust. 5 p.b.).

Strony postępowania

Do nowelizacji art. 40 p.b. obowiązującej od 19 września 2020 r. przewidywano możliwość złożenia wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno przez dotychczasowego, jak i nowego inwestora. Obecnie z wnioskiem może wystąpić wyłącznie nowy inwestor (art. 40 ust. 1 p.b.).
Stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor (art. 40 ust. 3 p.b.). Wyłączono zatem zastosowanie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/17). W postępowaniu tym nie ma także zastosowania art. 28 ust. 2 p.b. regulujący krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/10).
Dopuszczalne jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla kilku inwestorów lub na rzecz kilku nowych inwestorów, przy czym musi być to dokonane w jednym postępowaniu administracyjnym z udziałem wszystkich dotychczasowych i nowych inwestorów (wyrok NSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 420/01).
Co jeszcze mówi orzecznictwo
► Zawartość decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakie uprawnienia zostają przeniesione i jakie obowiązki w wyniku tego przeniesienia przyjmuje nowy inwestor. Powinno być więc zredagowane w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Istotnym elementem takiego rozstrzygnięcia jest przede wszystkim wskazanie, jaka decyzja, przez kogo i kiedy wydana oraz jakiego przedmiotu dotycząca jest przenoszona – tak podkreślono w wyroku NSA z 13 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 404/05). Sąd zauważył, że decyzja taka powinna w swojej osnowie zawierać rozstrzygnięcie merytoryczne – przenoszące decyzję o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora, a nie wyrażać zgodę na takie przeniesienie (wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3179/01).
► Zmiana inwestora. Dokonywana w trybie art. 40 p.b. zmiana inwestora nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie (wyrok NSA w Warszawie z 5 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1053/97; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/18). Jest to decyzja związana, a więc organ jest zobowiązany do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, o ile tylko zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 40 p.b. Organ administracji nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dotychczasowy inwestor wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na nowego inwestora – chyba że będzie miał miejsce wyżej opisany wyjątek zwalniający z obowiązku przedłożenia zgody (wyrok WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1259/19).
► Uzupełniający charakter decyzji. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę ma charakter uzupełniający w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawarte w niej rozstrzygnięcie sprowadza się wyłącznie do zmiany inwestora. Postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest swoistym przedłużeniem postępowania w sprawie jej wydania i funkcjonalnie należy traktować je jako część tego postępowania. Decyzję o pozwoleniu na budowę przeniesioną na nowego inwestora należy traktować tak, jakby została wydana wobec tego podmiotu (wyrok NSA z 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 183/20). ©℗

Wymogi co do wniosku

Przypomnijmy, że nowy inwestor składa wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę do starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu albo wojewody (w sytuacjach gdy był on organem pierwszej instancji uprawnionym do rozpoznania sprawy), czyli organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (art. 40 ust. 1, art. 82 ust. 2‒4 p.b.). Co istotne, wniosek powinien zostać złożony przed terminem przejęcia obowiązków dotychczasowego inwestora przez nowego inwestora. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest nową sprawą załatwianą w drodze wydania decyzji administracyjnej.
Wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nowy inwestor może złożyć zarówno w postaci papierowej, jak i w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo (art. 40 ust. 5 p.b.). Wzór formularza wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę (PB-9) został określony na podstawie art. 40 ust. 6 p.b. w rozporządzeniu ministra rozwoju, pracy i technologii w sprawie określenia wzorów formularzy wniosków o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Formularz wniosku w formie dokumentu elektronicznego główny inspektor nadzoru budowlanego udostępnia na portalu e-Budownictwo (art. 40 ust. 7 p.b.). Wniosek można wypełnić online, dołączając do niego wymagane załączniki. Wypełniony formularz podpisuje się za pośrednictwem platformy ePUAP, np. przy wykorzystaniu profilu zaufanego, a następnie przesyła do właściwego urzędu.
Wątpliwości co do wyboru organu, który ma wydać decyzję o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą powstać w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez organ drugiej instancji. Jakkolwiek w art. 40 ust. 1 p.b. posłużono się określeniem „organ, który wydał decyzję”, rzeczywista treść tego przepisu jest taka, że chodzi o organ, który jest właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz nowego inwestora organem właściwym jest organ, który był właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05). Wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatruje zatem zawsze organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, a w niektórych sprawach wojewoda).

Przykład 1

Właściwy organ
Starosta jako organ pierwszej instancji odmówił inwestorowi Janowi Kowalskiemu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. Jan Kowalski wniósł odwołanie od decyzji do wojewody, który wydał uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. Jan Kowalski sprzedał Adamowi Nowakowi nieruchomość, na której były prowadzone roboty budowlane. Adam Nowak jako nowy inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę do starosty jako organu pierwszej instancji.

Częściowe przeniesienie

Regulacja art. 40 p.b. stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego, pod warunkiem że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 646/21). W przypadku zamierzeń inwestycyjnych obejmujących więcej niż jeden obiekt budowlany istnieje możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz nowego inwestora także w części, o ile owa część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przyjmuje się bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca więcej niż jeden obiekt budowlany jest w istocie sumą pozwoleń na realizację poszczególnych obiektów budowlanych (wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 453/09). Decyzja przenosząca decyzję o pozwoleniu na budowę w stosunku do części inwestycji może zostać wydana tylko wtedy, gdy wydane pozwolenie dotyczyło obiektów budowlanych mogących funkcjonować samodzielnie, przy czym wymóg ten dotyczy zarówno obiektu budowlanego objętego przeniesieniem, jak i pozostałej części inwestycji (wyrok WSA w Lublinie z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 779/18).

Jeśli wniosek wpłynie po zakończeniu budowy

Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę może dotyczyć tylko inwestycji będącej w toku, gdy zachodzi potrzeba kontynuowania robót budowlanych nią objętych przez inną osobę. Celem przeniesienia jest bowiem umożliwienie nowemu inwestorowi legalnego kontynuowania budowy i legitymowania się w tym zakresie koniecznym pozwoleniem organu administracji.
Pozostaje jednak pytanie: jak powinien postąpić organ, gdy nowy inwestor wnosi o przeniesienie pozwolenia po zakończeniu inwestycji? W ocenie sądów po zakończeniu budowy rozstrzyganie o przeniesieniu pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe (wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 681/12). Nie można więc przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały zakończone. W innym orzeczeniu wskazano, że oddanie inwestycji budowlanej do użytkowania powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostaje skonsumowana. Wydanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę byłoby bezcelowe. Obowiązkiem organu jest więc każdorazowo ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania pozostaje jeszcze w obrocie prawnym (wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 182/17).

Przykład 2

Umorzenie postępowania
Jan Kowalski na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zakończył roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego i uzyskał decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jan Kowalski sprzedał Adamowi Nowakowi nieruchomość, na której był posadowiony ww. obiekt budowlany. Adam Nowak wystąpił z wnioskiem do starosty jako organu pierwszej instancji o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta ustalił, że została wydana decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i z tego względu na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w całości jako bezprzedmiotowego.©℗
Podstawa prawna
art. 3 pkt 11, art. 28 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 4, art. 40, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4, art. 82 ust. 2‒4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2206)
art. 28, art. 105 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1301)
rozporządzenie ministra rozwoju, pracy i technologii z 16 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzorów formularzy wniosków o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu (Dz.U. poz. 322)