Samorządność się profesjonalizuje. Dla gmin to i jedyne wyjście, i prawdziwa pułapka.
Samorząd dostarcza dziś około 80 proc. usług publicznych. Zapewnia między innymi: dostęp do edukacji, opieki zdrowotnej, zajmuje się drogami, pomocą społeczną, wspieraniem rynku pracy. Samorządy odpowiadają za większość inwestycji w kraju, są też głównymi beneficjentami środków unijnych. To one ponoszą również koszty takich zjawisk społecznych, jak postępująca depopulacja kraju czy starzenie się Polaków.
– Burmistrzowie i prezydenci to ludzie, którzy muszą odpowiadać na dziesiątki wyzwań. Często zarządzają kilkoma miliardami złotych budżetu, a dodatkowo także długiem. Ten nie rodzi się bez powodu, zobowiązania zaciągane są na inwestycje. Ich wspieranie to także zadanie dla szefów gmin – przypomina Janusz Kobeszko, ekspert w dziedzinie administracji publicznej. Według danych Ministerstwa Finansów w 2013 r. Krosno na Podkarpaciu wydało 269 mln zł. Miasto Grudziądz (woj. kujawsko-pomorskie) – 453 mln zł, Wałbrzych (woj. dolnośląskie) – 519 mln zł, Gdynia – 1,2 mld zł, Poznań – 2,6 mld zł, Łódź już 3,8 mld zł, Warszawa – cztery razy tyle. – Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci nie mogą być kierowanymi przez wielkie idee społecznikami bez merytorycznego przygotowania – nie ma wątpliwości Kobeszko.
Głosy, że samorządowiec powinien być fachowcem, słychać zresztą z całej Polski. Jak pokazuje praktyka, czasem taki człowiek to prawdziwe zbawienie dla gminy. Niekiedy jednak także pułapka, którą zastawiają wieczni włodarze.
Ze spółki do samorządu
Prezydenci największych polskich miast są dziś zwykle absolwentami kierunków prawniczych i ekonomicznych, często z tytułami naukowymi. Do zarządzanych jednostek wnieśli też doświadczenie z innych dużych instytucji. Rafał Dutkiewicz z Wrocławia w latach 90. zakładał w Polsce filię firmy wyszukującej kadry kierownicze. Tadeusz Truskolaski z Białegostoku pracował w Rządowym Centrum Studiów Strategicznych i kierował departamentem polityki regionalnej w urzędzie marszałkowskim. Paweł Adamowicz z Gdańska był prorektorem uniwersytetu. Krzysztof Żuk z Lublina – podsekretarzem stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa. Hanna Gronkiewicz-Waltz z Warszawy – prezesem Narodowego Banku Polskiego.
W mniejszych miejscowościach szef gminy to zwykle były dyrektor szkoły czy lokalnej spółki. Tych, którzy nie mają doświadczenia w zarządzaniu tak dużymi projektami, wspierają niektóre NGO. Stowarzyszenie Szkoła Liderów przygotowało na przykład Akademię Burmistrza. W jej ramach samorządowcy uczą się rozmów z pracownikami, prowadzenia spotkań, obsługi klienta czy zarządzania projektami.
– Burmistrz jest dyrektorem generalnym w samorządzie, ta władza musi być profesjonalna. Po prostu trudno sobie wyobrazić, żeby była inna. Zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego, nawet małą, jest bardzo trudne. Choćby dlatego, że samorządowcy muszą radzić sobie z ciągłymi zmianami prawa, które we wszystkich zarządzanych przez nich obszarach szybko się dewaluuje – uważa Agata Dąmbska z forum Od-Nowa, think tanku postulującego głęboką reformę w samorządzie terytorialnym. – Do tego dochodzą też rosnące oczekiwania mieszkańców i cała lista bieżących problemów – dodaje.
Choć profesjonalizowanie się władzy wykonawczej w samorządzie sprawia, że gminy mogą się rozwijać, ten proces ma jednak swoją drugą stronę. Wszechwiedzący włodarz może oddalać się od mieszkańców. Jak pokazały badania Barbary Gąciarz i Jerzego Bartkowskiego z IFiS PAN, jeśli oceniają oni swoje władze, rzadko liczą się styl komunikacji ze społecznością, współpraca z przedsiębiorcami czy jakość decyzji. Najważniejszymi kwestiami, które biorą pod uwagę, okazują się być sprawność w pozyskiwaniu pieniędzy, jakość obsługi i praca urzędników.
Szachownica
Do czego może doprowadzić nadużywanie argumentu o kompetencji, jak na dłoni widać w Warszawie. Po wyborach samorządowych miasto przypomina wielką szachownicę, na której rządząca w większości dzielnic Platforma przesuwa burmistrzów jak pionki. Przykład pierwszy z brzegu: Urszula Kierzkowska w latach 2009–2010 była burmistrzem Ursynowa. W latach 2010–2014 szefowała dzielnicy Wola. W obecnej kadencji znów przeprowadziła się do nowego urzędu. Tym razem dzielnicy Ursus. Równocześnie Kierzkowska ma też miejsce w sejmiku województwa mazowieckiego. Na Wolę w zamian za nią wkroczył Krzysztof Strzałkowski, który z dzielnicą ma tyle wspólnego, co jego poprzedniczka z Ursusem. To, że mieszka w podwarszawskiej Zielonce, nie przeszkadzało mu jednak wcześniej być w zarządzie Mokotowa, a następnie szefować na Bemowie. Fotel burmistrza zwolnił się tam po głośnej aferze dzielnicowej.
Również z Mokotowa przeniesiony został Wojciech Turkowski. Tam był wiceburmistrzem, teraz szefuje Śródmieściu. A i to nie koniec zmian. Tomasz Mencina, wcześniej usunięty z Ursynowa, został burmistrzem Bielan. W międzyczasie zaliczył pracę w miejskich wodociągach. Piotr Zalewski był z kolei na Ursynowie wiceburmistrzem. W 2010 r. przeszedł na Pragę-Północ, tym razem już przez przedrostka „wice”. To nie był koniec jego objazdu – w 2014 r. miał zostać obsadzony na Żoliborzu. Plan się nie udał, bo w dzielnicy zawiązała się egzotyczna koalicja PO i PiS, która poparła dotychczasowego burmistrza Krzysztofa Buglę (w stołecznym samorządzie burmistrzów dzielnic wybiera rada). Za niesubordynację ten został z PO usunięty.
Za każdym razem przesunięcie burmistrza uzasadniane było przez stołecznych członków PO nadzwyczajnymi kompetencjami menedżerskimi kandydata. Wśród argumentów królował jeden: dobremu samorządowcowi wszystko jedno, jaką jednostką zarządza. Sprawny menedżer poradzi sobie z każdą dzielnicą. Sytuacja w Warszawie została doprowadzona do granic absurdu, przypominając scenę z filmu „Poszukiwany, poszukiwana”, w której Jerzy Dobrowolski tłumaczy się swoim podwładnym: „Ja przechodzę teraz do innej roboty, bo powierzono mi bardzo odpowiedzialny inny odcinek pracy”.
Burmistrz na całe życie
Dopóki gmina działa, powstają w niej nowe inwestycje, mieszkańcy nie rozstają się raczej z dotychczasową władzą. To z kolei prowadzi do multikadencyjności – niektórzy włodarze zasiadają w swoich fotelach od początku nowego ustroju. Szefowanie gminie staje się sposobem na życie. – Zdarza się, że prowadzi to do patologii. Jeśli urząd jest największym pracodawcą w regionie, wójt lub burmistrz uzależniają od siebie mieszkańców. Ci zaczynają się obawiać, że jeśli obecny straci pracę, kolejny wymieni urzędników na swoich – mówi Agata Dąmbska. – Problem pojawia się też, kiedy rzeczywistą wiedzę na temat funkcjonowania gminy ma burmistrz i jego zaplecze. Łatwo wówczas przekonać mieszkańców, że jeśli władza się zmieni, gminę czeka katastrofa. Nawet jeśli pojawi się kontrkandydat, włodarz deprecjonuje go jako niekompetentnego – tłumaczy.
Problemy, które potencjalnie generuje piastowanie urzędu przez wiele lat przez tę samą osobę, doprowadziły do poważnej dyskusji o konieczności ograniczenia liczby kadencji. Zwolennicy argumentowali, że będzie to zapobiegać popadaniu w rutynę, tworzeniu się lokalnych układów i pozwoli na wykształcenie się elit społeczności lokalnej. W dyskusji pojawiały się też tak kuriozalne argumenty jak ten, że były burmistrz po prostu nie znajdzie w regionie pracy. Przeciwnicy odbijali piłeczkę, przekonując, że na poprowadzenie dużych projektów modernizacyjnych często nie wystarczy nawet osiem lat, a myślenie w perspektywie maksymalnie dwóch kadencji będzie dla gminy szkodliwe.
– Jeśli kiedyś zdecydowaliśmy się, że samorząd to wspólnota mieszkańców, dajmy im możliwość wyboru. Jeśli mieszkaniec chce swojego burmistrza przez wiele lat, to niech ma – przekonuje jednak Agata Dąmbska i dodaje, że ograniczając liczbę kadencji, możemy wylać dziecko z kąpielą. – Możemy pozbyć się fatalnych prezydentów, ale też świetnych. Dla wielu miejscowości zmiana włodarza to katastrofa – mówi i zachęca do tego, by bardziej wierzyć w mieszkańców. – W Gołdapi burmistrz przewodził gminie przez 24 lata. Był świetnym samorządowcem, ale mieszkańcy odwołali go w ostatnich wyborach, bo uznali, że piastuje urząd już zbyt długo i czas na kogoś ze świeżym pomysłem – relacjonuje. Ostatnie samorządowe wybory przyniosły więcej takich niespodzianek. W blisko 900 gminach doszło do drugiej tury wyborów.
Bezradne rady
To, co zdaniem ekspertki z Forum Od-Nowa jest prawdziwym problemem, to brak równowagi między włodarzem gminy a jej radnymi. W założeniu mieli oni sprawować kontrolę nad poczynaniami burmistrza. Tymczasem, choć jest ich około 45 tys., dziś nie mają do tego ani kompetencji, ani odpowiednich procedur. W „Raporcie o stanie samorządności w Polsce”, który przygotowano pod kierunkiem prof. Jerzego Hausnera w Małopolskiej Szkole Administracji Publicznej, przywołano statystykę dotyczącą zawodów wykonywanych przez radnych gmin w 2010 r. Co czwarty radny był leśnikiem, rybakiem, ogrodnikiem lub rolnikiem. Co czwarty – specjalistą. Jeden na sześciu – pracownikiem średniego szczebla lub pracownikiem technicznym. Wśród radnych nie było niemal żadnych przedsiębiorców.
– Często w radach zasiadają nauczyciele albo byli urzędnicy. Przedsiębiorcy unikają kandydowania, bo żeby zostać radnym, trzeba pokazać oświadczenie majątkowe. To nie jest na rękę właścicielom firm, bo dla nich to potencjalne ryzyko. Myślę, że sami autorzy przepisów o samorządzie zastanawiają się dziś, czy to nie jest zbyt daleko posunięty obowiązek. Przez niego tracimy w radach cenny głos i doświadczenie – mówi Janusz Kobeszko.
– O ile burmistrzowie, wójtowie i prezydenci profesjonalizują się i traktują swoją funkcję jak zawód, w przypadku radnych jest zupełnie odwrotnie. Ich poziom spada, coraz częściej stają się po prostu klepaczami budżetu – niepokoi się Dąmbska i dodaje, że to wina fatalnie skonstruowanego systemu. – Jest bardzo duża selekcja negatywna. Prestiż bycia radnym jest zerowy, pieniądze na tyle małe, że nie da sie z nich utrzymać. Więc do rad idą osoby, które uważają, że to świetny sposób na dorobienie do pensji, albo ludzie, którzy zajmowali się bardzo lokalnymi problemami – mówi.
Pomóc mogłyby szkolenia, ale problem polega na tym, że nie tak łatwo znaleźć na nie i chęci, i pieniądze. Teoretycznie można by to robić tak, jak szkoli się urzędników samorządowych, ale takie kursy, w myśl przepisów podatkowych, stanowi przychód. Czyli, według interpretacji służb skarbowych i sądów administracyjnych, podlega opodatkowaniu.
Niektóre gminy przed niekompetencją starają się bronić same. W Krakowie wymagano od radnych na przykład minimalnej znajomości swojego rejonu – jeszcze w poprzedniej kadencji dzielnicowym radnym mógł zostać ten, kto był w niej zameldowany. Zmienione w 2014 r. statuty dzielnic zniosły ten obowiązek. Radny nie mógł też wyprowadzić się poza Kraków. Jeśli tak się stało, tracił swój mandat, a na jego miejsce automatycznie była powoływana nowa osoba. Przed zmianami w statutach dla przyszłych radnych było jeszcze jedno utrudnienie. Kandydat musiał przynieść 25 podpisów osób, które go popierają.
Radny zawodowiec
Brak kompetencji radnych prowadzi do wielu problemów na poziomie lokalnym. Samorząd terytorialny stał się niemal wierną kopią polskiego parlamentu, więc rady są zwyczajnie upartyjnione.
– Często prezydenci, wójtowie i burmistrzowie spotykają się w radzie z oporem dla oporu – przyznaje Janusz Kobeszko.
– W czasie prezydentury Piotra Uszoka w Katowicach mniejszość jego zwolenników w radzie doprowadziła do kompletnego paraliżu decyzyjnego w mieście – przypomina Dąmbska i dodaje, że radni nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za to, co robią. Z drugiej strony prezydent, wójt czy burmistrz może ich łatwo zmarginalizować. – W Rzeszowie włodarze głośno mówią o tym, że rada jest niepotrzebna – zauważa Dąmbska.
Jej zdaniem radni wręcz powinni być półzawodowi. – Muszą mieć na tyle duże pensje, żeby nie pracowali, ale na tyle małe, żeby to nie były synekury. W Australii radni mają podwójną rolę. Z jednej strony muszą reprezentować mieszkańców i walczyć o ich dobro. Z drugiej, to pracownicy samorządu, którzy muszą dbać o to, żeby samorząd dobrze funkcjonował. Muszą znaleźć balans między funkcjami – precyzuje. – Na czele rady powinien z kolei stać wójt, burmistrz lub prezydent. Tylko to zapewni, że będą grać do jednej bramki – mówi. Takie rozwiązanie wprowadziły między innymi: Kanada, Belgia i Szwecja.
Janusz Kobeszko uważa z kolei, że radni powinni rekrutować się spośród społeczników. – Powinni zdobywać realny wpływ na decyzje, a nie ograniczać się do III sektora. Ich szanse zwiększają jednomandatowe okręgi wyborcze, od ubiegłego roku wprowadzone w niewielkich gminach – zaznacza. – Gdyby rzeczywiście to się udało, moglibyśmy stworzyć model, w którym włodarz jest menedżerem, a rada mogłaby być radą nadzorczą.
To jednak wymaga profesjonalizmu nie tylko z nazwy.