W postępowaniu organ nie będzie mógł ograniczyć się do ustalenia, czy miało miejsce zdarzenie podlegające sankcji. Trzeba będzie zbadać, czy nie występują przesłanki pozwalające na odstąpienie od niej lub zastosowanie złagodzenia.

Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r., wydanej na wniosek rzecznika praw obywatelskich (sygn. III OPS 1/21). NSA jednoznacznie dopuścił w niej stosowanie przepisów o odstąpieniu przez organ administracji od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Konkretnie chodzi o to, że do rozdziału 4d tej ustawy – „Kary pieniężne” – stosuje się art. 189f kodeksu postępowania administracyjnego. Pisaliśmy o tym w DGP nr 133 z 13 czerwca 2022 r.
‒ Problem, na kanwie którego została podjęta ta uchwała, pojawił się po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. Wówczas wprowadzono do k.p.a. rozdział dotyczący wymierzania kar pieniężnych i to w nim pojawiły się rozwiązania pozwalające m.in. na odstąpienie od wymierzenia kary – tłumaczy Krzysztof Gruszecki, radca prawny zajmujący się tematyką środowiskową. Przyzwolenie na odstąpienie od ukarania zostało zapisane w art. 189f k.p.a., o ile spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie. Kłopot jednak polegał na tym, że w art. 189a k.p.a. zapisano, że te przepisy znajdują zastosowanie, o ile z regulacji szczególnych nie wynikają inne rozwiązania.
‒ A nasz ustawodawca jest niestety bałaganiarski. Niemal w każdej ustawie stanowiącej podstawę wymierzania kar pieniężnych wprowadza jakieś rozwiązania procesowe określające czy to zasady, czy podstawy wymierzania tych kar ‒ komentuje mec. Gruszecki. Tak więc część organów administracji po prostu nakładało kary, wyjaśniając, że inaczej postąpić nie mogą.
Dlatego też, jak przypomina Maciej Kiełbus, wspólnik w kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners, nie tylko organy administracji postępowały różnie, lecz także sądy ferowały rozbieżne wyroki. Te, które dopuszczały możliwość odstąpienia od kary, argumentowały, że:
1) elementy wymienione w art. 189a par. 2 k.p.a. mają charakter autonomiczny i uregulowanie w przepisach odrębnych jedynie niektórych z nich powoduje obowiązek zastosowania w pozostałym zakresie norm z działu IVa k.p.a. (w tym art. 189f);
2) odesłanie w u.c.p.g. do stosowania w odniesieniu do kar działu III ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania art. 189f k.p.a. z uwagi na to, że ordynacja nie zawiera regulacji odnoszących się do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia;
3) rodzaj kary niepozwalający na jej miarkowanie nie determinuje braku możliwości stosowania art. 189f k.p.a., który ma charakter gwarancyjny.
Z kolei, jak wylicza prawnik, ci, którzy negowali taką możliwość, wskazywali, że:
1) przepisy u.c.p.g. są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a par. 2 k.p.a., i jest to świadomym zabiegiem ustawodawcy, który należy rozumieć jako niedopuszczenie do odstąpienia od nałożenia kary;
2) u.c.p.g. nakazuje stosować do kar z rozdziału 4d tej ustawy przepisy działu III ordynacji podatkowej (nie odsyła natomiast wyraźnie do stosowania działu IVa k.p.a.), co zrównuje nakładane kary z zobowiązaniami podatkowymi, w odniesieniu do których nie ma możliwości odstąpienia od ich nałożenia;
3) dodatkowo o braku takiej możliwości miał przesądzać sztywny taryfikator kar, nie pozostawiający organom żadnego luzu decyzyjnego.
O przesądzenie tej kwestii zabiegał rzecznik praw obywatelskich, który występował o ujednolicenie orzecznictwa i dopuszczenie możliwości odstąpienia od kary. Uchwała NSA, jak proponował to rzecznik, uznała, że „przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a par. 2 k.p.a.”.
Właściwy kierunek
Wszyscy pytani przez nas eksperci uważają, że kierunek wytyczony przez uchwałę jest prawidłowy. ‒ Podzielam w pełni stanowisko wyrażone w uchwale – mówi dr Bartosz Draniewicz. ‒ Ważne jest to, że NSA uwzględnił wykładnię systemową i funkcjonalną. Trzeba pamiętać, że jednym z celów nowelizacji ustawy, która wprowadziła do k.p.a. dział IVa, było zapewnienie adekwatności administracyjnych kar pieniężnych do zaistniałych przypadków naruszenia prawa – uważa prawnik. – Nie może być bowiem tak, że w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała takiego działania, to mimo wszystko należy ją ukarać, np. gdy spóźniła się kilka dni z przyczyn losowych z terminowym złożeniem sprawozdania – wyjaśnia dr Draniewicz.
Nie tylko dla przepisów o czystości i porządku
‒ Uchwała będzie miała znaczenie nie tylko dla przepisów o czystości i porządku, lecz także wielu innych, przede wszystkim środowiskowych ustaw – zauważa Maciej Kiełbus. Podobnego zdania jest dr Draniewicz. ‒ Przecież niemal każda ustawa środowiskowa, np. ustawa o odpadach, prawo ochrony środowiska, ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, ustawa o gospodarowaniu opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, również zawiera tego rodzaju instrumenty sankcyjne – wylicza ekspert. I nic nie stoi na przeszkodzie, by stosować art. 189f k.p.a. z powołaniem się na rzeczoną uchwałę NSA tam, gdzie konstrukcja prawna administracyjnych kar pieniężnych jest zbliżona do tych z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
‒ Taki problem pojawia się choćby na gruncie ustawy o ochronie przyrody przy karach pieniężnych za usuwanie drzew – uzupełnia Krzysztof Gruszecki. – Mamy z nim też do czynienia przy opłatach podwyższonych wymierzanych na podstawie prawa wodnego za naruszanie warunków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych – dodaje Gruszecki.
Maciej Kiełbus, przyglądając się uchwale, zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię. ‒ NSA wskazał, że „w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno)” – mówi prawnik. Według NSA zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere (gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie – red.) przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych rozdziału 4d u.c.p.g., a również do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych w innych ustawach.
Najwyższy czas na naukę
Uchwała podjęta na gruncie u.c.p.g. stanowi według Krzysztofa Gruszeckiego ostateczne przecięcie węzła gordyjskiego właściwie we wszystkich rodzajach spraw w zakresie ochrony środowiska. Urzędy, zwłaszcza te z mniejszym doświadczeniem w nakładaniu kar, będą musiały inaczej podchodzić do ich wymierzania niż do tej pory. Nałożenie kary bez analizy konkretnego przypadku nie będzie możliwe. Jako przykład mecenas podaje aktualną obecnie kwestię uzyskania odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu odpadów komunalnych. – Jeżeli samorządy ich nie osiągną, to jest podstawa do wymierzenia kary. Tymczasem mieliśmy stan pandemii, różne rozwiązania covidowe, które przekładały się na gospodarkę odpadami. Ta okoliczność mogła mieć przełożenie na osiągniecie poziomów odzysku i recyklingu. To sytuacja wyższej wagi, niezależna od starań gminy. Przez dwa lata występowały obiektywne kryteria, które utrudniały gospodarkę odpadami komunalnymi. Możemy traktować to jako przypadek wyższej wagi i na to pozwala art. 189f – uważa mec. Gruszecki. ‒ I to właśnie przed decyzją o nałożeniu kary organ będzie musiał zważyć – dodaje prawnik.
‒ W każdej sprawie organ prowadzący postępowanie będzie musiał znacznie szerzej spojrzeć na sprawę – wtóruje Aneta Fornalik, adwokat w Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A. ‒ W postępowaniach sankcyjnych konieczne będzie przeanalizowanie wszystkich kwestii mających znaczenie dla wymierzenia kary, także rozważenie możliwości albo wręcz konieczności odstąpienia od niej. [opinia]

opinia eksperta

Organ powinien szerzej spojrzeć na sprawę

ANETA FORNALIK

adwokat w Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.

Uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r. jest bardzo ważna dla praktyki urzędów. Przesądzenie przez NSA, że regulacje k.p.a. dotyczące instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej odnoszą się do postępowań uregulowanych innymi przepisami – które nie zawierają własnych wskazań co do zasad odstąpienia od wymierzenia kary albo wprost nie wyłączają stosowania tej właśnie instytucji – powoduje, że w każdej sprawie organ prowadzący postępowanie będzie musiał znacznie szerzej spojrzeć na sprawę. W postępowaniach sankcyjnych konieczne będzie przeanalizowanie wszystkich kwestii mających znaczenie dla wymierzenia kary – także rozważenie możliwości albo wręcz konieczności odstąpienia od niej.
Postępowanie administracyjne w omawianym zakresie to postępowanie sankcyjne – zbliżone wręcz do postępowania karnego. W tego rodzaju sprawach organy administracyjne powinny badać sprawę podobnie jak sądy karne, m.in. przez pryzmat ogólnych dyrektyw wymierzenia kary (analogia do art. 53 kodeksu karnego).
Artykuł 189f k.p.a. wskazuje przy tym precyzyjnie, jakie okoliczności decydują o tym, że organ odstępuje (obligatoryjnie) od nałożenia kary pieniężnej. W każdym postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej organ powinien zatem ustalić:
1) wagę naruszenia prawa, w szczególności czy tę wagę można ocenić jako znikomą;
2) czy strona (adresat decyzji) zaprzestała naruszenia prawa, w szczególności w obszarze, którego dotyczy dane postępowanie;
3) czy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna lub strona została prawomocnie ukarana (skazana) za wykroczenie (także skarbowe) lub przestępstwo (także skarbowe);
4) czy uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ocena powyższych okoliczności jest oczywiście dość uznaniowa, ale nie zwalnia to organu z czynienia ustaleń dla potrzeb rozważenia zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary. Jeżeli dla osiągnięcia celów kary wystarczające będzie pouczenie ‒ co musi ustalić skrupulatnie organ ‒ to należy na tym poprzestać.
Istotne znaczenie ma także to, że we wszystkich innych okolicznościach niż te wcześniej podane, w których cele kary także zostaną spełnione, organ administracji publicznej może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
W postępowaniu o wymierzenie kary organ nie będzie już mógł – jak dotychczas – ograniczyć się tylko do ustalenia zdarzenia podlegającego sankcji, osoby za to odpowiedzialnej i wymierzenia kary w limicie wyznaczonym przez przepisy prawa. Organy oprócz tych ustaleń będą musiały część czasu przeznaczonego na prowadzenie postępowania dowodowego poświęcić na badanie przesłanek umożliwiających zastosowanie łagodniejszych sankcji (np. pouczenia).
Czy to utrudni ściganie podmiotów naruszających zasady środowiskowe? – Tak do tego podchodzić nie można – odpowiada mec. Gruszecki. – Po prostu organy będą zmuszone do oceny konkretnego przypadku i wykazania pewnej dozy empatii – twierdzi prawnik. Nie ukrywa jednak, że dla części urzędów, zwłaszcza gminnych, będzie to spore wyzwanie. Inne zaczęły tę lekcję odrabiać, jeszcze zanim NSA podjął uchwałę. Niektóre wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska np. już obecnie przy nakładaniu kar zamieszczają obszerne wyjaśnienia uwzględniające wymogi z k.p.a. Dla nich uchwała to tylko potwierdzenie, że od jakiegoś czasu działały prawidłowo.
Maciej Kiełbus zwraca uwagę na jeszcze jedno. Uchwały NSA nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć bardzo silnie oddziałują na jego interpretację. Choćby dlatego, że sąd administracyjny nie może orzec wbrew uchwale – może podzielić wyrażoną w niej interpretację przepisów albo wystąpić o podjęcie nowej uchwały (do czego dochodzi sporadycznie). Organy administracji publicznej, mogąc zaś przewidzieć rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, uwzględniają stanowiska NSA. Uchwała NSA nie stanowi jednak podstawy do wzruszenia wcześniejszych orzeczeń i decyzji administracyjnych, które stały się prawomocne przed jej podjęciem.
Postawa prawna
rozdział 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1297)
art. 189a, 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1301)
dział III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ‒ Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1301)
art. 53 ustawy z 6 czerwca 1997 r. ‒ Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1138)