W ostatnim czasie na szkoleniach organizowanych dla pracowników urzędów niektórych gmin, w szczególności pracowników działu kadr, forsowany jest pogląd, zgodnie z którym do umowy o pracę w ramach robót publicznych i prac interwencyjnych nie ma zastosowania limit umów o pracę. W związku z tym co poniektóre organy jednostek samorządu terytorialnego zaczęły się zastanawiać, czy do tej pory postępowały właściwie, zawierając umowy na roboty publiczne z osobami bezrobotnymi i czy nie popełniły przy tym błędów. Zawierały bowiem przez wiele lat umowy z tymi samymi pracownikami, pozostając w przeświadczeniu, że pracownicy ci nadal są zatrudnieni na podstawie umowy o pracę na czas określony. Gdyby zliczały okresy trwania umów zawartych w związku ze zobowiązaniem wobec PUP – jak sugerowano im na szkoleniach – okazałoby się, że umowy wielu pracowników uległy przekształceniu w umowę na czas nieokreślony. A to rodziłoby już konsekwencje pod względem ewentualnych kontroli czy roszczeń pracowników.

Dotychczasowe podejście

Przypomnijmy: zgodnie z art. 251 par. 1 kodeksu pracy (dalej: k.p.) w brzmieniu obowiązującym od 22 lutego 2016 r., okres zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony, a także łączny okres zatrudnienia na podstawie umów o pracę na czas określony zawieranych między tymi samymi stronami stosunku pracy, nie może przekraczać 33 miesięcy, a łączna liczba tych umów nie może przekraczać trzech. Powyżej określonych zasad nie stosuje się do umów o pracę zawartych na czas określony:
  • w celu zastępstwa pracownika w czasie jego usprawiedliwionej nieobecności w pracy,
  • w celu wykonywania pracy o charakterze dorywczym lub sezonowym,
  • w celu wykonywania pracy przez okres kadencji,
  • w przypadku gdy pracodawca wskaże obiektywne przyczyny leżące po jego stronie
– jeżeli ich zawarcie w danym przypadku służy zaspokojeniu rzeczywistego okresowego zapotrzebowania i jest niezbędne w tym zakresie w świetle wszystkich okoliczności zawarcia umowy.
Jak widać, przewidziane prawem wyjątki limitowania umów nie uwzględniają zatrudnienia w ramach robót publicznych. Dotychczas uznawano jednak, że tego typu zatrudnienie nie powinno być wliczane do limitu umów, o którym mowa w art. 251 par. 1 k.p. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że zatrudnienie przy robotach publicznych ma wyłącznie charakter terminowy. Czas jego trwania związany jest z czasem, na jaki zorganizowane zostały roboty, a te zazwyczaj mają związek z sezonowym wykonywaniem określonych prac. Ponadto poprzez zatrudnienie bezrobotnego przy robotach publicznych realizują się nie tylko indywidualne interesy pracownika i pracodawcy, lecz także interes społeczny (lokalny oraz ogólnokrajowy). Prowadzi to do konkluzji, że art. 251 par. 1 k.p. nie ma zastosowania do umów o pracę zawieranych z bezrobotnymi w ramach ich zatrudniania przy robotach publicznych. Potwierdza to także art. 2 ust 1 pkt 32 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 690). Wynika z niego, że umowy na roboty publiczne w odniesieniu do konkretnego bezrobotnego nie mogą zostać zawarte na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. Przepisy te przewidują zawarcie umowy wyłącznie na czas określony, a zatem z samej swej istoty nie może to skutkować jej przekształceniem w umowę na czas nieokreślony. Z związku z tym art. 251 par. 1 k.p. nie znajdzie zastosowania do umów o pracę zawieranych w ramach robót publicznych. W umowach zawieranych w ramach robót publicznych refundowanych z powiatowego urzędu pracy nie ma potrzeby uzasadniania zawarcia tych umów na czas określony konkretnymi przyczynami, gdyż umowy te z założenia mają charakter umów terminowych. Takie uzasadnienie będzie jednak konieczne w przypadku umowy zawartej bezpośrednio z urzędem gminy.

Co na to orzecznictwo i resort pracy

W wyroku z 10 października 2002 r. (sygn. akt I PKN 546/01) Sąd Najwyższy wskazał, że „regulacja zatrudniania osób bezrobotnych, w tym także dopuszczalności zawierania z nimi umów o pracę na czas określony jest szczególna, częściowo odmienna od powszechnie obowiązującej. I choć zatrudnienie jest wykonywane na podstawie stosunku pracy, to jednak nawiązanym w bezpośrednim powiązaniu z wykonywanymi przez państwo zadaniami w zakresie administrowania rynkiem pracy (czy trafniej interweniowania na nim), a nie w ramach swobodnej, choć częściowo kontrolowanej, gry uczestników rynku pracy – pracowników i pracodawców”.
Na powyższe wskazuje również wyrok z 28 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I PK 46/13), gdzie SN orzekł: „Wynikające z art. 251 k.p. przekształcenie terminowej umowy o pracę w umowę zawartą na czas nieokreślony nie występuje, gdy jedna z trzech umów została zawarta z bezrobotnym w ramach prac interwencyjnych lub robót publicznych”.
Mimo że zacytowane wyroki pochodzą sprzed wielu lat i dotyczą poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to nadal znajdują zastosowanie, gdyż mechanizmy i zasady organizacji robót publicznych i prac interwencyjnych w zakresie czasowości tych umów pozostają te same. Na te wyroki powołuje się Państwowa Inspekcja Pracy, która od wielu lat pozostaje na stanowisku, że art. 251 k.p. nie ma zastosowania do umów o pracę zawieranych z bezrobotnymi w ramach ich zatrudniania przy robotach publicznych. PIP dał temu wyraz w wielu wyjaśnieniach, także w ostatnim z 15 marca 2022 r., w którym czytamy, że: „(…) Tego typu zatrudnienie (z uwagi na specyficzny charakter, ściśle związany z czasem, na jaki zostały zorganizowane te roboty) nie powinno być wliczane do limitu umów, o którym mowa w art. 251 k.p.”. Także Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na zapytanie poselskie nr 342 w sprawie stosowania przepisów kodeksu pracy z 15 kwietnia 2016 r. podało, że prace sezonowe, roboty publiczne są wykonywane w określonym czasie pracy, który nie jest limitowany.

Furtka w prawie europejskim

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości podkreśla, że obiektywny powód zawarcia umowy na czas określony powinien polegać na zaspokojeniu tymczasowego zapotrzebowania i nie może służyć zaspokojeniu zwykłych i stałych potrzeb pracodawcy (wyrok z 13 marca 2014 r., sprawa C-190/13). Uzasadnienie dla zawarcia umowy na czas określony może wynikać ze szczególnego charakteru zadań oraz ich swoistych cech lub z realizacji zasadnych celów polityki socjalnej państwa (pkt 70 uzasadnienia wyroku TS, C-212/04). Podobnie ETS stwierdził w wyroku C-22/13 – uznał, że zawieranie umów na czas określony powinno faktycznie służyć zaspokojeniu rzeczywistego zapotrzebowania pracodawcy dla osiągnięcia realizowanego celu i być niezbędne w tym zakresie. Z orzecznictwa europejskiego wynika więc, że przy ocenie prawidłowości kwalifikacji umowy na czas określony jako obiektywnie uzasadnionej bierze się pod uwagę tylko okoliczności leżące po stronie pracodawcy. Zatem w związku z orzecznictwem ETS istnieje ryzyko zakwalifikowania umów o roboty publiczne i umów o prace interwencyjne jako podlegających limitowi umów określonemu w art. 251 k.p. Biorąc pod uwagę cykliczność prac sezonowych, do których zatrudniani są robotnicy gospodarczy, można bowiem przyjąć, że praca wykonywana przez takich pracowników zaspokaja stałe potrzeby pracodawcy. A w takim wypadku można mówić o konieczności zliczania okresu trwania umowy zawartej z pracodawcą, czyli np. urzędem gminy.
Taki pogląd został zaprezentowany również w ostatnim czasie na Portalu Oświatowym, gdzie wskazano jedynie, że „Do umowy o pracę w ramach robót publicznych i prac interwencyjnych nie ma zastosowania limit umów o pracę. Natomiast umowę zawartą w związku ze zobowiązaniem wobec PUP należy zaliczyć do wskazanego limitu umów na czas określony”. Być może było ono podyktowane teorią forsowaną przez uznawane w jednostkach samorządu terytorialnego autorytety w dziedzinie prawa pracy, jednak w żaden sposób nieuargumentowaną.

Zabezpieczenie interesów gmin

Przejście do limitowania umów na roboty publiczne rodziłoby wiele negatywnych konsekwencji zarówno dla pracodawców, jak i osób poszukujących pracy. Urzędy musiałyby się zderzyć z koniecznością uznania części umów za przekształcone na czas nieokreślony. Nie byłoby więc możliwe uzyskanie dalszej refundacji kosztów zatrudnienia pracownika gospodarczego, który całkowicie przeszedłby na jednostkę zatrudniającą. Ewentualne rozstanie z takim pracownikiem również byłoby dużo trudniejsze. Zatrudnianie osób bezrobotnych przestałoby więc być dla gmin opłacalne, a tym samym mogłoby dojść do załamania w tym zakresie instytucji promocji zatrudnienia. Ponadto limitowanie umów na roboty publiczne doprowadziłoby do tego, że umowy te straciłyby przymiot sezonowości i terminowości, co stanowi tak naprawdę sens tychże umów. Aby zachować ten status i zapewnić gminom pewien parasol bezpieczeństwa, warto uzupełnić umowę o pracę z pracownikiem gospodarczym o zapis dotyczący przesłanki niestosowania limitów. [przykład] Zaniechanie przez pracodawcę wpisu do umowy może powodować trudności w udowodnieniu, że została ona wyłączona spod działania limitów.

przykład

Zapis w umowie
(...)
3. Przyczyny uzasadniające zawarcie umowy: . . . . . . . . . . . . . . . . w związku z koniecznością zatrudnienia pracownika na stanowisku pracownik gospodarczy przy realizacji inwestycji remontu Szkoły Podstawowej w . . . . . . . . . . . . . zaplanowanej w okresie od 1 lipca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . .