To zła konstrukcja, która krzywdzi niektóre samorządy, a wcale nie wyrównuje dochodów tym, które tego potrzebują - mówi w wywiadzie dla DGP Aleksander Nelicki, ekspert ds. finansów komunalnych, współautor „Raportu o stanie samorządności w Polsce”.
W 2015 r. obowiązywać będzie tymczasowy system janosikowego, obniżający wpłaty woj. mazowieckiego. Do końca kwietnia rząd zamierza wypracować kompleksowe zmiany na wszystkich szczeblach samorządu, które wejdą w życie w 2016 r. Czy ten scenariusz jest realny?
Pewnie nic by nie drgnęło, gdyby nie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. w sprawie Mazowsza. Zmusił on rząd i parlament do działania. Pytanie, czy docelowe zmiany będą uwzględniać pozostałe szczeble samorządu – gminy i powiaty. Tak naprawdę na rządzie nie ciąży obowiązek prawny, który by to nakazywał. Trybunał zakresowo uznał niekonstytucyjność janosikowego tylko w odniesieniu do województw.
Czyli to od dobrej woli rządu zależy, czy zmiany obejmą gminy i powiaty?
Trochę tak. Ale pamiętajmy o postanowieniu sygnalizacyjnym TK z 26 lutego 2013 r., które wskazuje na usterki całego systemu. Nadmierne opodatkowanie występuje nie tylko na poziomie wojewódzkim, ale też powiatowym. Logika nakazuje więc zająć się tym szczeblem samorządu. Na poziomie gminnym obciążenie janosikowym jest tak znacząco niższe, że można tego nie ruszać.
Co należy zmienić w systemie janosikowego?
Cały system był nieszczęśliwie pomyślany. Jak raz w niego weszliśmy, to teraz nie potrafimy z niego wyjść. Jedynym rozsądnym rozwiązaniem byłaby likwidacja całego mechanizmu. Przy czym wymagałoby to szerszej przebudowy systemu dochodowego samorządów.
Ale to byłaby opcja skrajna, na którą nie zgodzą się beneficjenci systemu.
Niekoniecznie. Samorządy, które są na plusie w wyniku operacji finansowych związanych z janosikowym, nie otrzymują globalnie aż tak znaczących kwot. To nie jest nawet 1,5 proc. wszystkich dochodów jednostek samorządowych.
A nie pamięta pan buntu marszałków województw, gdy pojawił się pomysł, by Mazowsze wpłaciło część janosikowego za 2014 r. w ratach rozłożonych na okres 2015–2017?
Rzeczywiście na poziomie wojewódzkim transfery związane z janosikowym stanowią największy procent dochodów ogółem w porównaniu do szczebla gmin i powiatów.
Czy jest szansa, by samorządy dokonujące przez tyle lat wpłat na podstawie niekonstytucyjnych przepisów mogły te pieniądze odzyskać?
Prawo na pewno nie zadziała wstecz. Ze strony TK otrzymaliśmy wyraźny sygnał, że system jako taki jest dopuszczalny, tylko że został źle skonstruowany. Mówiąc inaczej, jest niekonstytucyjny tylko w takiej postaci jak obecnie.
O ile należałoby więc obniżyć wpłaty, by ulżyć płatnikom?
W sentencji wyroku TK stwierdzono, że narusza konstytucję obciążanie płatników w sposób utrudniający im realizację zadań własnych. Trybunał nie dał jasno do zrozumienia, od którego konkretnie momentu cała rzecz staje się niekonstytucyjna. Dlatego trzeba kierować się zdrowym rozsądkiem. Bo jeśli ktoś musi oddawać ponad połowę dochodów własnych, to mamy do czynienia z fikcją. Taka sytuacja ma miejsce np. w przypadku powiatu piaseczyńskiego, który w 2013 r. musiał oddać 52 proc. swoich dochodów podatkowych. Trzeba więc odpowiedzieć na pytanie, o ile obniżyć wpłaty na janosikowe. Tymczasowo zrobiono to już na poziomie wojewódzkim, obniżając wpłatę o ponad 300 mln zł, czyli mniej więcej o połowę. Analogicznie trzeba zrobić na poziomie powiatowym.
Ale jednostki otrzymujące wpłaty będą stratne, bo skurczy się jedno ze źródeł wyrównywania ich dochodów.
Mechanizm janosikowego nie jest zwykłym systemem wyrównawczym. Taką funkcję pełni podstawowa kwota subwencji wyrównawczej, która jest kierowana do tych jednostek, które mają dochody podatkowe poniżej średniej krajowej. W gminach jednostka, która miałaby zero wpływów z podatków, otrzymywałaby ponad 80 proc. średniej krajowej. W powiatach – aż 90 proc., a w województwach – 72 proc. Gdy dochody podatkowe szybko rosną, wyrównanie nie dogania tego wzrostu. Gdy jest stagnacja tych dochodów, subwencja wyrównawcza w ramach podstawowej kwoty jest wystarczająca. Wyrównywać powinno się tym, których dochody nie wystarczają do racjonalnego wykonywania ich zadań. Konstrukcja janosikowego nie ma nic wspólnego z takim wyrównywaniem. Jego funkcją było to, by wyrównać dochody nie w stosunku do innych jednostek, ale w stosunku do dochodów, jakie miałyby pod rządami poprzedniej ustawy o dochodach JST te samorządy, które traciły na zmianie. W 2003 r. zwiększono dochody wszystkich samorządów poprzez zwiększenie udziałów we wpływach z PIT i CIT, a zmniejszono dochody subwencyjne i dotacyjne. Dopiero od 2008 r. algorytmy podziału janosikowego są zapisane wprost w ustawie. Wcześniej było to robione rok w rok rozporządzeniami, co dawało pewną elastyczność, ale w 2006 r. TK uznał za niekonstytucyjny brak ustawowych kryteriów podziału części subwencji regionalnej. W efekcie rząd w 2008 r. spetryfikował podział, który był zawarty w rozporządzeniu na 2007 r. Dlatego wyrok TK paradoksalnie zepsuł system. Gdybyśmy dziś mieli elastyczność sposobów wykorzystania janosikowego, łatwiej byłoby dokonać zmian.
Czy pana zdaniem rządowi uda się w 2015 r. raz na zawsze rozprawić z problemem Janosika?
Tej sprawy nie da się załatwić raz na zawsze. Janosikowe należy wyeliminować z systemu. Nie dlatego, że nie należy wyrównywać dochodów jednostkom słabszym finansowo, tylko dlatego że jest to zła konstrukcja, która krzywdzi niektóre samorządy, a wcale nie wyrównuje dochodów tym, które tego potrzebują. Nie wierzę, by do wiosny 2015 r. rząd był w stanie zaproponować coś, co będzie w stanie rozwiązać podstawowe problemy systemu finansów komunalnych. Osobiście nie byłbym przeciwny kolejnemu rozwiązaniu epizodycznemu, które znacząco ulży płatnikom i da czas na uporządkowanie całego systemu dochodów samorządów.
Nadmierne opodatkowanie występuje także na poziomie powiatowym