Ekwiwalent pieniężny to świadczenie, które – mimo iż nazwa mogłaby to sugerować – nie jest odpowiednikiem utraconej pensji, np. w związku z udziałem strażaka ochotnika w akcji ratunkowej czy w szkoleniu.

Ekwiwalent stanowi równoważnik, odpowiednik wkładu – w postaci czasu, wysiłku i zdrowia – wniesionego na rzecz ochrony przeciwpożarowej danej miejscowości przez strażaka OSP (por. wyrok Sądu Rejonowego w Brzesku z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I C 98/07). Albo inaczej – jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1298/09) – jest odpowiednikiem wartości pracy strażaka ochotnika na rzecz ochrony przeciwpożarowej. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala – nie rzadziej niż raz na dwa lata – właściwa rada gminy w drodze uchwały. Do tej pory robiła to na podstawie ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229, dalej: u.o.p.), ale od 1 stycznia 2022 r. regulacja ta została zastąpiona ustawą z 21 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: u.o.s.p.), co spowodowało konieczność podjęcia nowych uchwał. Ustawodawca w art. 48 u.o.s.p. wskazał, że powinno to nastąpić do 30 czerwca 2022 r. Gminy są więc już w trakcie regulowania wysokości świadczenia, a niektóre już ten proces zakończyły. Duża liczba rozstrzygnięć nadzorczych świadczy jednak o tym, że nie do końca dobrze to zrobiły. Poniżej omówimy nieprawidłowości, które skutkują odrzuceniem uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotników i wskazujemy, jak się ich ustrzec.
Szczegóły dotyczące wypłaty ekwiwalentu określone są w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Przepis ten mówi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje – niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia – ekwiwalent pieniężny. Jego wysokość nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 291) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Obecnie jest to ok. 34 zł 25 gr.
Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Dlatego jego wysokość w danej jednostce ustala rada gminy w formie uchwały. Charakter tego aktu m.in. wyjaśnił wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 lutego 2022 r. (nr PN-II.4131.111.2022). Wskazał on, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, co ma wpływ na zastosowanie przy jej pisaniu: ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). [ramka 1]
Zakres pomocy dla Ukraińców musi określać uchwała [OPINIA]
Zakres pomocy dla Ukraińców musi określać uchwała [OPINIA]

Zobacz również

Ramka 1

Charakter regulacji ©℗
„(…) Uchwała określająca wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych jest aktem prawnym zawierającym przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O generalności uchwały decyduje fakt, że na brzmienie jej przepisów będzie mogła się powołać każda osoba będąca członkiem strażakiem ratownikiem OSP, która uczestniczyła w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (z nieoznaczonego kręgu adresatów). Uchwała adresowana jest zatem nie do konkretnych, imiennie określonych osób, ale do każdej osoby, która jest lub będzie w przyszłości strażakiem OSP. Inaczej mówiąc, każda zmiana składu osobowego OSP działających na terenie gminy nie wymaga zmiany uchwały rady, a więc uchwale nie można odmówić waloru aktu generalnego. Uchwała ta przyznaje obywatelom określone uprawnienie, tj. do wypłaty z budżetu gminy ekwiwalentu pieniężnego przy ziszczeniu się przesłanek z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Uchwała stanowi dla członków OSP podstawę do występowania z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów – możliwość stosowania jej każdorazowo przy działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Co ważne, badana uchwała nie może zostać uznana za akt kierownictwa wewnętrznego, albowiem dotyczy ona podmiotów niezależnych od gminy. Ochotnicze straże pożarne nie są jednostkami organizacyjnymi gminy, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarówno zatem OSP, jak i ich członkowie są podmiotami zewnętrznymi w stosunku do gminy (...)”.
Z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lubelskiego z 28 lutego 2022 r., nr PN-II.4131.111.2022.
Rodzaje aktywności
W art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wymienione zostały wszystkie formy aktywności, za które strażakowi ratownikowi OSP przysługuje ekwiwalent. Chodzi o udział w:
  • działaniu ratowniczym,
  • akcji ratowniczej,
  • szkoleniu,
  • ćwiczeniu.
Za każdą z tych czynności przysługuje ekwiwalent. Trzeba jednak pamiętać, że rada w ramach posiadanych kompetencji może zróżnicować wysokość tego świadczenia w zależności od formy aktywności, w której bierze udział strażak ratownik OSP, lub ustalić tę wysokość w jednolitym wymiarze. Jednakże w przypadku ustalenia wysokości ekwiwalentu w różnym wymiarze, przyjęta regulacja powinna uwzględniać każdą z wymienionych w ustawie aktywności (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 29 marca 2022 r., nr PN- I.4131.126.2022). Wspomnieć należy, że katalog tych zdarzeń jest szerszy w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego. Na gruncie art. 28 ust. 1 i 2 u.o.p., obowiązującego do 31 grudnia 2021 r., ekwiwalent przysługiwał tylko za uczestniczenie w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. W obecnych uchwałach często powtarzanym błędem jest więc ograniczenie przyznania tego ekwiwalentu za udział w tych dwóch formach aktywności, co nie wypełnia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 10 lutego 2022 r., nr NK-N.4131.71.2.2022.MW3). Ponadto rada musi odnieść się do każdej aktywności, a to oznacza, że nie może którejś pominąć. Zwrócił na to uwagę wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 marca 2022 r. (nr PN-II.4131.83.2022). Podał on, że pominięcie przez radę gminy w uchwale wymienionych w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. aktywności skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Wojewoda podkreślił, że rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały w całości (por. rozstrzygnięcie wojewody lubelskiego z 2 marca 2022 r., nr PN-II.4131.68.2022).

Przykład 1

Niewypełnienie delegacji
Rada gminy w uchwale ustaliła, że ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników OSP wynosi:
1) 20,00 zł/godz. – za udział w działaniu ratowniczo-gaśniczym, naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej;
2) 12,00 zł/godz. – za udział w szkoleniu pożarniczym, naliczony za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.
Przytoczony zapis uchwały jest wadliwy, gdyż nie określa wysokości ekwiwalentu z tytułu uczestnictwa w akcjach ratowniczych i ćwiczeniach, a ogranicza się do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego z tytułu uczestnictwa w działaniach ratowniczo-gaśniczych i w szkoleniu pożarniczym. Tym samym powoduje to, że uchwała nie wypełnia obowiązującej delegacji ustawowej, wynikającej z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 11 marca 2022 r., nr PN.4131.122.2022).
wAŻNE Rada gminy musi określić wysokość ekwiwalentu za każdą aktywność, w której bierze udział strażak ochotnik. Może przy tym zróżnicować wysokość świadczenia, np. ustalić wyższe za udział w akcji ratowniczej niż w szkoleniu, ale nie może pominąć żadnej z czynności wymienionych w art. 15 ust. 1 u.o.s.p.
Niedopuszczalne rozszerzenie
Ale rada nie tylko nie może ograniczyć zakresu aktywności, za które przysługuje ekwiwalent, ale i nie może go rozszerzać. Do tego wątku odniósł się wojewoda zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 marca 2022 r. (nr P-1.4131.66.2022.AA). Wskazał on, że do kompetencji rady gminy zastrzeżone zostało ustalenie wysokości ekwiwalentu za cztery rodzajowo i ściśle określone ustawowo czynności, a mianowicie: za udział członków ochotniczej straży pożarnej w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu oraz ćwiczeniu. Zdaniem wojewody treść art. 15 ust. 1 u.o.s.p. formułuje zamknięty katalog okoliczności, które uprawniają członka ochotniczej straży pożarnej do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego. Oznacza to, że wypłacenie ekwiwalentu następuje tylko w przypadku uczestnictwa strażaka ratownika w czynnościach wskazanych w tym przepisie. Jednocześnie wojewoda podkreślił, że rada nie została upoważniona do formułowania dodatkowych przesłanek uzasadniających wypłatę ekwiwalentu – w drodze uchwały ustalającej jego wysokość – poprzez wprowadzenie możliwości wypłaty środków za inne wykonywane zadania. Orzeczenie organu nadzoru dotyczyło uchwały, w której rada przyznała ekwiwalent za pełnienie dyżuru przez strażaka ratownika OSP oraz udział w działaniach ratowniczych przy zabezpieczeniu imprez.
Zakazane jest więc nie tylko rozszerzanie zakresu upoważnienia, lecz także definiowanie tych form aktywności, które zostały wymienione w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Kwestę tę wyraźnie podkreślił wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 15 marca 2022 r. (nr PN-II.4131.90.2022), wskazując, że rada gminy nie może w zapisach uchwały definiować form działalności, za które przysługuje ekwiwalent, gdyż te są już określone w u.o.s.p.

Przykład 2

Dookreślanie pojęć
„Ekwiwalent przysługuje za udział w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach w kwocie 12,00 zł za godzinę. Pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych” – taki zapis znalazł się w uchwale rady, która określała wysokość ekwiwalentu. Postanowienie to jest nieprawidłowo sformułowane. Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W zakresie tego upoważnienia nie mieści się bowiem dookreślanie ustawowego pojęcia „ćwiczeń”, za które strażakom ratownikom OSP przysługuje prawo do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego w przypadku uczestnictwa w tychże ćwiczeniach. Należy zauważyć, że u.o.s.p. stanowi w art. 3, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty (pkt 6). Ustawa rozróżnia zatem pojęcia „szkoleń”, „ćwiczeń” oraz „zawodów sportowo-pożarniczych”.
Co więcej, rada nie może też modyfikować definicji ustawowych czy też ich uzupełniać. Tak wskazał wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 lutego 2022 r. (nr PN-II.4131.54.2022). Uwaga ta odnosiła się do zapisu uchwały, w której rada podała, że do działań ratowniczych zalicza się pożary i miejscowe zagrożenia (wypompowanie wody z zalanych obiektów, terenów, usuwanie gniazd owadów, usuwanie skutków wichur, udział w wypadkach drogowych, zabezpieczenie innej tzw. masowej imprezy).
Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 6 kwietnia 2022 r. (nr NPII.4131.1.326.2022) nawiązywało do uchwały, w której rada w sposób nieuprawniony zawęziła zakres znaczeniowy pojęcia „szkolenie”, ustalając, że na gruncie uchwały należy je odnosić jedynie do szkoleń o charakterze pożarniczym. Tymczasem – zdaniem organu nadzoru – ustawodawca w art. 3 pkt 6 u.o.s.p., odnosząc się do kwestii zadań ochotniczych straży pożarnych, posługuje się pojęciem szkoleń, ćwiczeń i zawodów o charakterze sportowo-pożarniczym, a zatem znaczeniowo szerszym, niż wynikałoby to z literalnego brzmienia uchwały. Wojewoda śląski postawił jeszcze inny zarzut radzie. Otóż zarzucił jej błąd w takim zapisie: „Pojęcie ćwiczeń obejmują manewry służb ratowniczych”.
Zdaniem wojewody przepis ustawy upoważniający radę do podjęcia przedmiotowej uchwały nie pozwala jej na wskazywanie, jakie czynności zawierają się w pojęciu „ćwiczenia”. Według wojewody śląskiego takie działanie rady oznacza podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Jednocześnie wojewoda podał definicję pojęć „szkolenie” oraz „ćwiczenia”. I tak jego zdaniem termin „szkolenie” oznacza kurs, cykl wykładów z danego przedmiotu zorganizowany w celu uzupełnienia czyjegoś wykształcenia, wiadomości z danej dziedziny. Natomiast wyraz „ćwiczenie” oznacza czynność wykonywaną i powtarzaną dla sprawy, w celu opanowania jakiejś umiejętności, nabycia sprawności w jakiejś dziedzinie. Dlatego według wojewody „szkolenie” obejmuje zarówno nabywanie przez kogoś wiedzy teoretycznej podczas zajęć lekcyjnych, jak i praktycznej, jak chociażby w manewrach, podczas których trenowane są różne warianty działań pożarniczych oraz sprawdzana jest ich skuteczność (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z: 30 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.275.2022; 25 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.277.2022).
Pomieszanie definicji
Kolejną – jedną z najczęściej pojawiających się nieprawidłowości – jest nieokreślenie wysokości ekwiwalentu z tytułu uczestnictwa w akcjach ratowniczych. Wojewodowie zwracają uwagę, że ta aktywność (wynikająca z art. 15 ust. 1 u.o.s.p.) nie pokrywa się z działaniami ratowniczymi (czyli formą, o której była mowa w uchylonym art. 28 u.o.p.). I tak np. wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 7 kwietnia 2022 r. (nr PN-II.4131.134.2022) wyjaśnił, że działanie ratownicze nie jest pojęciem tożsamym z akcją ratowniczą. Definicję ustawową tego pierwszego pojęcia zawiera art. 2 pkt 2 u.o.p., do którego odsyła art. 2 pkt 1 u.o.s.p. Zgodnie z treścią tego przepisu przez działanie ratownicze rozumie się każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.
Natomiast definicja akcji ratowniczej została określona w art. 7 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1940; ost.zm. Dz.U. poz. 2490), do którego odsyła art. 2 pkt 2 u.o.s.p. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu przez akcję ratowniczą rozumie się działania organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną. Wojewoda lubelski podkreślił, że u.o.s.p. wyodrębnia oba te pojęcia i nie traktuje ich tożsamo, co znalazło odzwierciedlenie również w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., upoważniającym radę do określenia wysokości ekwiwalentu zarówno za udział w działaniu ratowniczym, jak i za udział w akcji ratowniczej (por. też rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody: śląskiego z 2 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.216.2022, lubelskiego z 29 marca 2022 r., nr PN-II.4131.126.2022; warmińsko-mazurski z 11 marca 2022 r., nr PN.4131.122.2022; łódzkiego z 6 kwietnia 2022 r., nr PNIK-I.4131.345.2022, kujawsko-pomorskiego z: 10 marca 2022 r., nr 33/2022, 7 marca 2022 r., nr 32/2022, 2 marca 2022 r., nr 30/2022 i 28 lutego 2022 r., nr 28/2022).
Ograniczenie kręgu organizatorów
Niektóre rady nie dość, że ograniczyły katalog aktywności, za które przysługuje ekwiwalent, to jeszcze wskazały, że świadczenie przysługuje, o ile daną aktywność, np. szkolenie organizuje Państwowa Straż Pożarna lub gmina. Nie jest to jednak dopuszczalne, gdyż art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie doprecyzowuje, kto może być organizatorem danego przedsięwzięcia. Na ten temat wypowiedział się np. wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 lutego 2022 r. (nr 28/2022). Podał on, że w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej regulacji w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., nie wskazano Państwowej Straży Pożarnej, czy gminy jako organizatora szkoleń pożarniczych, za które należy się ekwiwalent o ustalonej w uchwale wysokości. W przepisie tym mowa jest ogólnie o uczestnictwie w „działaniu ratowniczym”, „akcji ratowniczej”, „szkoleniu” lub „ćwiczeniu”, co koresponduje z treścią art. 3 pkt 6 u.o.s.p., w którym – określając zadania ochotniczych straży pożarnych – ustawodawca wskazał na udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych nie tylko przez Państwową Straż Pożarną oraz gminę, ale również inne uprawnione podmioty (tak też w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody: warmińsko-mazurskiego z 24 lutego 2022 r., nr PN.4131.94.2022; dolnośląskiego z 18 lutego 2022 r., nr NK-N.4131.94.1.2022.RJ1; kujawsko-pomorskiego z 25 marca 2022 r., nr 39/2022 i 40/2022; śląskiego z: 11 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.233.2022, 4 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.172.2022 i 3 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.177.2022 oraz NPII.4131.1.208.2022).

Przykład 3

Zawęzić też nie wolno
W uchwale radni zapisali, że ekwiwalent przysługuje za udział strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Takie postanawianie uchwały jest niewłaściwe, gdyż rada w sposób nieuprawniony zawęziła krąg podmiotów organizujących działania, akcje ratownicze, szkolenia i ćwiczenia, za które należy się ekwiwalent w ustalonej wysokości, do tych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Błąd taki uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego zapisu uchwały, co potwierdza m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 18 marca 2022 r., nr PN.4131.133.2022.
Dodać należy, że wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 16 marca 2022 r. (nr 34/2022) uznał, że gmina w wyjaśnieniach niezasadnie założyła, że szkolenia lub ćwiczenia organizowane przez inne uprawnione podmioty (niż Państwową Straż Pożarną lub gminę) mogą mieć niższą jakość świadczonych usług kierowanych do strażaków ratowników OSP.
Godzinowe naliczanie
Nieprawidłowością, która dość często pojawiała się w uchwałach, jest modyfikacja zasad naliczania ekwiwalentu. W art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ustawodawca wskazał, że ekwiwalent będzie naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tak więc wszystkie próby zmiany zasad naliczania są niedopuszczalne, co wielokrotnie podkreślały organy nadzorcze. Wojewoda łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 kwietnia 2022 r. (nr PNIK-I.4131.345.2022) zakwestionował np. postanowienie, że ekwiwalent przysługuje „za każdą rozpoczętą godzinę udziału”. Zdaniem organu rada przyjmując określenie „za każdą rozpoczętą godzinę udziału”, wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, bowiem pojęcie to jest szersze od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Zatem według wojewody rada w sposób nieuzasadniony i nieuprawniony wprowadziła odmienną regulację naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP, co oznacza, że doszło do modyfikacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Analogiczny zarzut postawił wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 kwietnia 2022 r., nr 44/2022 (a także w rozstrzygnięciu nadzorczym z: 15 marca 2022 r., nr 38/2022; 22 marca 2022r., nr 36/2022 i 25 marca 2022 r., nr 35/2022), a wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 marca 2022 r., nr NP-II.4131.1.46.2022.40).

Przykład 4

Modyfikacja przepisów
Rada ustaliła wysokość ekwiwalentu: za jedną godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 30,00 zł (słownie: trzydzieści złotych 00/100) (pkt 1); za jedną godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w wysokości 12,00 zł (słownie: dwanaście złotych 00/100). Taka regulacja jest nieprawidłowa, gdyż z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika, że wysokość ekwiwalentu powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tymczasem rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego „za jedną godzinę udziału”. Pogląd potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 25 marca 2022 r. (nr PNIK-I.4131.252.2022), który oceniając analogiczny zapis uchwały, stwierdził, że stanowi on niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych, bowiem nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a przeciwnie wprowadza odmienną od ustawy regulację.
Poważnym błędem jest też wskazanie w uchwale, że ekwiwalent będzie naliczany minutowo za udział strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Takie postanowienie stanowi poważną modyfikację treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 23 marca 2022 r., nr PN-II.4131.111.2022).
Błędne nazewnictwo
Z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wynika, że ekwiwalent przysługuje strażakom ratownikom OSP. Natomiast niektóre rady wskazywały, że świadczenie to należy się członkom OSP. Wprawdzie u.o.p. tak mówiła, to w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. prawo do ekwiwalentu ograniczono tylko do strażaków ratowników OSP. Rada gminy nie może rozszerzać kręgu podmiotowego art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Na kwestię tę zwrócił uwagę m.in. wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciach nadzorczych z 11 marca 2022 r., nr PN.4131.122.2022 i PN.4131.119.2022 oraz z 5 kwietnia 2022 r., nr PN.4131.171.2022. Podał on, że nie każdy członek ochotniczych straży pożarnych jest strażakiem ratownikiem OSP – nie są to pojęcia tożsame. Oznacza to, że przyznając ekwiwalent wszystkim członkom ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy, rada narusza art. 15 ust. 1 u.o.s.p., gdyż w myśl tego przepisu ekwiwalent przysługuje jedynie strażakom ratownikom OSP. Zdaniem wojewody warmińsko-mazurskiego zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Działanie wbrew przywołanym zasadom stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musi wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego, gdyż – jak zwrócił uwagę wojewoda – pojęcie „strażaka ratownika OSP”, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcia „członka ochotniczych straży pożarnych” czy „strażaka OSP”. Dlatego uchwała rady gminy stanowiąca o ekwiwalencie dla „członków ochotniczych straży pożarnych” jest nieważna. Odbiega bowiem od brzmienia upoważnienia ustawowego i wykracza poza jego zakres (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 21 marca 2022 r., nr PN.4131.141.2022).
Ten sam błąd radzie zarzucił wojewoda śląski. Stwierdził, że rada nie tylko w treści uchwały członkowi OSP przyznała ekwiwalent członkom OSP (a nie strażakom ratownikom OSP), co jest błędne, lecz dodatkowo nieprawidłowość tę powieliła w tytule uchwały. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z 2 marca 2022 r. (nr NPII.4131.1.216.2022) wyjaśnił, że art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem „strażak ratownik OSP”, które w świetle przepisów u.o.s.p. nie jest tożsame z pojęciem „członka ochotniczych straży pożarnych”. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p., ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej „strażakami OSP”. Warunki bycia strażakiem wymienia art. 8 u.o.s.p. [ramka 2]

Ramka 2

Nowa forma od lipca 2021 r. ©℗
Kto jest strażakiem ratownikiem OSP
Strażakiem ratownikiem OSP jest strażak OSP, który spełnia następujące wymagania:
• ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat,
• posiada aktualne ubezpieczenie,
• posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych,
• odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy,
• ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.
Wojewoda śląski przyznał, że mylenie nazewnictwa wynika zapewne z tego, że dotychczasowa podstawa prawna, czyli art. 28 u.o.p., posługiwała się pojęciem „członek OSP”, a nie wyrażeniem „strażak ratownik OSP” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 30 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.275.2022).
Rozszerzanie zakresu podmiotowego art. 15 u.o.s.p. na członków OSP powodowało, że ekwiwalent bezprawnie przyznawano kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy są członkami OSP. Na tę kwestię zwrócił również uwagę wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 25 marca 2022 r. (nr 39/2022). Podniósł on, że nowa ustawa w art. 15 nie obejmuje „kandydatów na strażaków ratowników OSP”, którzy uczestniczą w szkoleniu podstawowym (art. 9 ust. 2 u.o.s.p.).
Określenie wysokości świadczenia
Jak już wspominaliśmy, zgodnie z art. 15 ust. 1 (zdanie pierwsze) wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala nie rzadziej niż raz na dwa lata właściwa rada gminy w drodze uchwały. Przepis ten wyraźnie zakreśla zakres uchwały, ograniczając jej regulacje tylko do wysokości ekwiwalentu. Rada nie może więc określać w treści tego dokumentu zasad i trybu obliczania oraz wypłaty ekwiwalentu. Nie jest też dopuszczalne wprowadzanie jakiś wymogów formalnych uzasadniających wypłatę świadczenia. Na to zagadnienie uwagę zwrócił wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu z 18 marca 2022 r. (nr PN.4131.131.2022). Podał on, że ustawodawca upoważnił radę gminy do wskazania jedynie wysokości ekwiwalentu. Każda inna regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Opinia ta dotyczyła zapisu, w którym rada wskazała, że podstawą wypłacenia ekwiwalentu jest pisemne potwierdzenie uczestnictwa w działaniu ratowniczym, szkoleniu lub ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (por. też rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 5 kwietnia 2022 r., nr PN.4131.171.2022).
Z kolei wojewoda lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 lutego 2022 r. (nr PN-II.4131.54.2022) stwierdził nieważność zapisów uchwały, w której rada ustaliła, że do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest uprawniony strażak OSP, który posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych. Wojewoda stwierdził też nieważność zdania, według którego „Wypłata ekwiwalentu następuje po przedłożeniu burmistrzowi wykazu imiennego członków i czasu trwania akcji ratunkowej lub szkolenia pożarniczego, potwierdzonego przez Komendę Miejską PSP po zakończeniu działań ratowniczych fakt uczestnictwa jednostki OSP w zdarzeniu, na druku sporządzonym przez OSP”.
Utrata mocy poprzednich aktów
Na zakończenie należy wskazać, że niezgodnym z prawem i zbędnym jest zapis uchwały o utracie mocy aktu dotyczącego ekwiwalentu wydanego na podstawie art. 28 u.o.p. Na tę kwestię zwrócił uwagę wojewoda śląski (rozstrzygnięcie nadzorcze z 1 kwietnia 2022 r. nr NPII.4131.1.257.2022). Wyjaśnił on, że u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, czyli art. 28 u.o.p. Jednocześnie przepis ten został uchylony mocą art. 38 pkt 12 u.o.s.p., 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie u.o.s.p. (por. art. 57 u.o.s.p.). W opinii organu nadzoru powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. Zapis w uchwale może więc wprowadzać w błąd adresatów uchwały, tj., że poprzedni akt stracił ważność wskutek decyzji radnych, a nie z mocy prawa (tak też wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z: 1 kwietnia 2022 r., nr NPII.4131.1.289.2022 i NPII.4131.1.302.2022; 25 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.277.2022; 30 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.275.2022 oraz wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 18 marca 2022 r., nr PN.4131.131.2022). ©℗
Podstawa prawna
art. 15 ustawy z 21 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. poz. 2490)