Specustawa ukraińska spowodowała, że każda jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość pomniejszenia wydatków o środki przeznaczone na uchodźców, co korzystnie wpływa na zachowanie równowagi między dochodami a wydatkami bieżącymi. Czy ten wyjątek ma też zastosowanie do wydatków refinansowanych z budżetu państwa?
Marcin Nagórek, radca prawny
Nie, takie obniżenie zadziała tylko wtedy, gdy samorząd dokona wydatków z własnych środków, które nie zostaną mu zrekompensowane innymi środkami zewnętrznymi. Przypomnijmy podstawowe regulacje, które będą przydatne do przeanalizowania podanego zapytania. Chodzi przede wszystkim o art. 242 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wynika z niego m.in., że:
„1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8.
2. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4”.
Wskazany przepis wyraża tzw. zasadę równowagi budżetowej. W praktyce oznacza to, że wydatki bieżące nie mogą po prostu przewyższać dochodów bieżących – z uwzględnieniem wspomnianych przychodów, czyli nadwyżek z budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych, spłaty udzielonych w latach ubiegłych pożyczek, czy niewykorzystanych środków pieniężnych wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków, które miały być nimi finansowane a związane były ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach oraz z rozliczenia środków europejskich. Jest to jedna z fundamentalnych zasad gospodarki finansowej, którą samorządom nie zawsze łatwo jest zachować. Jednak jej zachowanie jest nieodzownym warunkiem zarówno uchwalenia budżetu, jak i wieloletniej prognozy finansowej. Naruszenie zaś tej zasady zazwyczaj skutkuje interwencją ze strony regionalnej izby obrachunkowej.
Istotny wyjątek
Specustawa ukraińska, czyli ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wprowadza odstępstwo od zasady równowagi budżetowej. Jak bowiem postanowiono w art. 110 specustawy:
„1. Ustalając relację, o której mowa w art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, planowane wydatki bieżące pomniejsza się o planowane wydatki bieżące ponoszone w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w części, w jakiej nie są one finansowane środkami publicznymi otrzymanymi przez jednostkę na ten cel.
2. Ocena spełnienia zasady określonej w art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych następuje z uwzględnieniem wykonanych wydatków bieżących pomniejszonych o wykonane wydatki bieżące poniesione w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w części, w jakiej nie były one finansowane środkami publicznymi otrzymanymi przez jednostkę na ten cel”.
Zatem mamy tu do czynienia ze złagodzeniem wymogu z art. 242 ustawy o finansach publicznych, ustawodawca wprowadza bowiem automatyzm polegający na pomniejszeniu wydatków bieżących w uchwale budżetowej o wydatki bieżące ponoszone w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy. Taka konstrukcja jest niewątpliwie korzystna dla samorządów, bo nie muszą usilnie poszukiwać dla zbilansowania tych większych wydatków odpowiednich kwot dochodów. Jednak mechanizm nie będzie miał zastosowania w każdym przypadku. Z woli ustawodawcy wprowadzono bowiem pewne zastrzeżenie – nie dotyczy to sytuacji, gdy samorząd dostał jakieś środki zewnętrzne na sfinansowanie wydatków na potrzeby obywateli Ukrainy.
Wyłączone źródła zewnętrzne
Ze specustawy ukraińskiej wprost wynika, że JST na niektóre zadania związane z pomocą uchodźcom otrzymają dodatkowe środki. W art. 31 ust. 8 specustawy zapisano np., że: „Jednorazowe świadczenie pieniężne i koszty jego obsługi są finansowane z budżetu państwa”. Chodzi tu o 300 zł na start dla każdej przybywającej do Polski osoby, przeznaczone na utrzymanie, w szczególności na pokrycie wydatków na żywność, odzież, obuwie, środki higieny osobistej oraz opłaty mieszkaniowe. Z kolei w art. 32 ust. 2 i 3 ustawy postanowiono, że gmina ma zapewnić uchodźcom pomoc psychologiczną i będzie to finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa. We wskazanych przypadkach samorząd gminny otrzymuje więc środki zewnętrzne na realizację zadań, a w konsekwencji dokonuje wydatków z budżetu, które są fnansowane z zewnętrznego źródła. Właśnie tego typu wydatki nie liczą się do sytuacji wskazanej w art. 110 specustawy.
Z kolei przykładem wydatku, który nie jest finansowy ze źródeł zewnętrznych, a finansowanym ze środków własnych samorządu, może być wydatek opisany w art. 108 specustawy, gdzie postanowiono: „Samorządowy zakład budżetowy, który realizuje zadania związane z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, może otrzymać dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przekraczające 50% kosztów jego działalności”.
Inne przykłady wydatków finansowanych w ramach własnych środków, to:
1) zakwaterowanie,
2) zapewnienie całodziennego wyżywienia zbiorowego,
3) zapewnienie transportu do miejsc zakwaterowania;
4) finansowanie przejazdów środkami transportu publicznego oraz specjalistycznego transportu przeznaczonego dla osób z niepełnosprawnością w szczególności do miejsc lub pomiędzy miejscami, o których mowa w pkt 1‒3;
5) zapewnienie środków czystości i higieny osobistej oraz innych produktów.
W odniesieniu do ww. zadań ustawodawca przewidział, że JST może zapewnić pomoc obywatelom Ukrainy z własnej inicjatywy i w zakresie posiadanych środków. Zakres wsparcia określa wówczas w uchwale organ stanowiący, a formy i tryb udzielania pomocy organ wykonawczy. Zatem w przytoczonych wyżej dwóch przypadkach samorząd może samodzielnie wspierać obywateli Ukrainy, a wydatki samorządowe nie są finansowane ze środków zewnętrznych. W konsekwencji w tych przykładowo podanych przypadkach zastosowanie ma wyjątek wyłączający tego rodzaju wydatki z puli ogólnej wydatków bieżących budżetu. ©℗
wAŻNE Specustawa ukraińska łagodzi regułę równowagi budżetowej z art. 242 ustawy o finansach publicznych. Wprowadza zasadę polegającą na pomniejszeniu wydatków bieżących w uchwale budżetowej o wydatki bieżące ponoszone w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy.
Podstawa prawna
art. 217 i art. 242 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 538)
art. 31 ust. 8, art. 32 ust. 2 i 3, art. 108, art. 110 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. poz. 583)
