Dotychczas regionalne izby obrachunkowe nie dopuszczały przekazywania przez JST pomocy finansowej zagranicznym samorządom, bo przepisy na to nie pozwalały. Specustawa ukraińska to jednak zmienia. Trzeba tylko szybko podjąć stosowaną uchwałę, a wydaną kwotę wprowadzić do budżetu
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju (dalej: specustawa) wprowadziła wiele specjalnych rozwiązań legislacyjnych, które są istotne z punktu widzenia gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Na szczególną uwagę zasługują przepisy umożliwiające udzielanie przez krajowe samorządy - każdego szczebla - tzw. pomocy finansowej dla społeczności lokalnych i regionalnych innych państw. W dotychczasowych uwarunkowaniach prawnych udzielanie tego typu wsparcia było zasadniczo zarezerwowane tylko do rodzimych jednostek samorządu. Świadczą o tym cały czas obowiązujące regulacje, tj. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym czy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Dla przykładu przywołać można art. 10 ustawy o samorządzie gminnym - przed nowelizacją wprowadzoną ww. specustawą. Zgodnie z nim:
1. Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego.
2. Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.
Z kolei w ustawie o samorządzie powiatowym dotychczasowe brzmienie art. 7a było następujące: „Powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej”.
W ścisłych ramach
Z przywołanych zapisów wynika, że przepływ środków finansowych tytułem tzw. pomocy finansowej mógł następować tylko między krajowymi samorządami, na tzw. zadania własne danej JST, a nie na zadania zlecone. W szczególności obejmowały one sprawy dotyczące:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;
3a) działalności w zakresie telekomunikacji;
4) lokalnego transportu zbiorowego;
5) ochrony zdrowia;
6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;
6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;
7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;
8) edukacji publicznej;
9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;
10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;
11) targowisk i hal targowych;
12) zieleni gminnej i zadrzewień;
13) cmentarzy gminnych;
14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;
(…)
20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Oraz na inne enumeratywnie wymienione tamże zadania.
Incydentalne orzeczenie
Na kanwie ww. regulacji prawnych regionalne izby obrachunkowe zasadniczo nie dopuszczały możliwości przekazywania pomocy finansowej dla „obcych” samorządów. Aczkolwiek w orzecznictwie sądowym pojawiały się stanowiska przewidujące taką możliwość, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2003 r. (sygn. akt I SA/Wr 3873/20), który uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej kwestionujące właśnie możliwość przekazania pomocy finansowej dla pewnej gminy z terytorium Niemiec. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi. Jest to - jak zauważył NSA - jednoznaczne wskazanie, że rada gminy ma uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach współpracy z podmiotami innych państw. Zdaniem składu orzekającego uchwała, która dotyczyła udzielenia przez radę miejską w K. pomocy finansowej gminie S., była niczym innym, jak właśnie przejawem współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, co już wyżej sygnalizowano, że było to incydentalne orzeczenie, ponadto wydane niemal 20 lat temu, a sposób argumentowania racji sądu nie przekonał prawników i ekspertów samorządowych. Dlatego też nie było akceptacji dla przekazywania pomocy finansowej (czyli po prostu przelewu środków) na konto samorządu z obcego państwa.
Wsparcie rzeczowe od początku możliwe
Wsparcie rzeczowe dla zagranicznego samorządu od polskiej gminy, powiatu czy województwa jest i byłoby możliwe bez specustawy ukraińskiej. Za dopuszczalnością takiego rozwiązania przemawia wyrok WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2009 r. (sygn. III SA/Gl 1457/08), gdzie sąd oparł się na prawie międzynarodowym - Europejskiej konwencji ramowej o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi sporządzonej w Madrycie 21 maja 1980 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 287, zwanej konwencją madrycką), do której przystąpiła nie tylko Polska (19 czerwca 1993 r.), lecz także Ukraina (22 grudnia 1993 r.). W rozpatrywanej przez sąd sprawie chodziło o przekazanie pomocy finansowej na zakup artykułów czystości, odzieży, koców, materaców, artykułów szkolnych dla dzieci i innych przedmiotów codziennego użytku jednostkom z innych krajów. W uzasadnieniu sąd podał m.in., że: „Z uwagi na ogólny charakter przepisów określających możliwość udzielenia wzajemnej pomocy, udzielenie pomocy zagranicznym jednostkom samorządu terytorialnego byłoby możliwe, z tym że pomoc ta powinna ograniczyć się wyłącznie do pomocy rzeczowej, bowiem przepisy nie określają sposobu rozliczania się przez jednostki samorządu terytorialnego z ewentualnego przekazania środków finansowych na rzecz zagranicznych jednostek samorządu terytorialnego”. Gliwicki WSA podkreślił też, że pomoc rzeczowa może nastąpić tylko ze środków własnych jednostek samorządu terytorialnego, o ile nie spowoduje to uszczuplenia środków na zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej” (zob. A. Talik „Udzielanie pomocy przez jednostki samorządu terytorialnego innym jednostkom samorządu terytorialnego”, Finanse Komunalne 2008/3).
Nowe rozwiązania łatwiejsze
Zgodnie z art. 73 specustawy samorządy z Polski będą mogą już przekazywać pieniądze na rachunki bankowe swoich odpowiedników w Ukrainie - wyżej wspomniane artykuły w ustawach ustrojowych samorządu zostały bowiem uzupełnione o odpowiednie regulacje. Przykładowo do art. 10 ustawy o samorządzie gminnym dodano ust. 3 o treści: „3. Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, społecznościom lokalnym i regionalnym innych państw. Podstawą udzielania tej pomocy jest uchwała organu stanowiącego gminy, związku międzygminnego lub właściwego organu statutowego stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego”.
Bliźniacze zapisy specustawa wprowadziła do pozostałych dwóch ustaw samorządowych. Mają one wspólne mianowniki w postaci:
- wymogu podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki samorządowej,
- sprecyzowania adresatów pomocy, którymi są społeczności lokalne i regionalne innych państw.
Poza tym istnieje także inny warunek formalny związany z konstrukcją budżetu samorządowego. Otóż aby wskazana uchwała, np. rady gminy, mogła się zmaterializować, konieczne jest ujęcie odpowiedniej kwoty wydatków w budżecie danego samorządu. Ten aspekt sprawy pozostaje spójny z dotychczasowymi koncepcjami udzielania pomocy finansowej krajowym JST, które wymagały:
- podjęcia uchwały przez organ stanowiący danej jednostki samorządowej,
- wprowadzenia zmian w wydatkach budżetu danej jednostki samorządowej.
Zatem należy przyjąć, że tylko zachowanie przywołanych wyżej wymogów pozwoli na legalne podjęcie uchwały w przedmiocie pomocy, w tym finansowej, dla samorządu obcego państwa. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie musi być podjęta przez organ stanowiący, a nie zarząd jednostki. Na koniec warto jeszcze dodać, że specustawa ukraińska legalizuje organizowanie wsparcia dla samorządów innych krajów z mocą wsteczną - od 24 lutego br., kiedy rozpoczął się konflikt w Ukrainie i gdy samorządy zaczęły na szybko podejmować uchwały w sprawie pomocy. Oznacza to, że te gminy czy miasta, które wysłały pieniądze swoim ukraińskim samorządowym partnerom od razu po wybuchu wojny, nie muszą się obawiać - RIO nie zakwestionuje takiej pomocy.
Podstawa prawna
art. 73, 78 i art. 79 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju (Dz.U. z 2022 r. poz. 583),
art. 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559),
art. 7a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 528),
art. 8a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 447).
poleca
