Niedawno, bo 17 lutego minęła 100. rocznica uchwalenia ustawy o państwowej służbie cywilnej. Akt ten jest słusznie oceniany w kategorii ustaw o charakterze państwowotwórczym. Nie budzi bowiem wątpliwości (tak jak i nie budziło przed wiekiem) stwierdzenie, że bez silnego aparatu administracyjnego nie może istnieć silne państwo. W latach po I wojnie światowej było to spostrzeżenie odnoszące się wręcz do samego fizycznego istnienia odrodzonej Polski. Dzisiejsza sytuacja pokazuje, że znaczenie służby cywilnej (a patrząc szerzej – administracji publicznej) dla funkcjonowania kraju nie zmalało.

Konstytucyjne gwarancje
Analizując aktualny stan prawny w kontekście kondycji służby cywilnej, można rozpocząć od optymistycznego stwierdzenia, że znaczenie tej formacji zostało przez prawodawcę dostrzeżone i w pełni uświadomione. Wniosek taki wypływa z treści konstytucji. Najwyższy akt prawny w kraju wprost sankcjonuje istnienie służby cywilnej, a także podkreśla jej znaczenie dla odpowiedniego (tj. zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego) wykonywania zadań państwa.
Co więcej, ustawa zasadnicza nie tylko odnosi się do służby cywilnej jako pewnej struktury, ale także do osób w niej zatrudnionych, wskazując na zwierzchnictwo prezesa Rady Ministrów nad członkami korpusu. Niezwykle symptomatyczne jest przy tym to, że jest to właściwie jedyna grupa zawodowa (obok sędziów), o której jest mowa w konstytucji.
Mianowani urzędnicy nie są potrzebni rządzącym. Limit przyjęć ma charakter symboliczny
Mianowani urzędnicy nie są potrzebni rządzącym. Limit przyjęć ma charakter symboliczny

Zobacz również
Liczą się ludzie
Można byłoby zatem przyjąć, że skoro w najważniejszym akcie prawnym w Polsce zauważono niezwykle istotną rolę służby cywilnej rozumianej jako zespół osób odpowiedzialnych za wykonywanie zadań państwa, to wszelkim regulacjom niższego szczebla będzie przyświecała idea dążenia do zapewnienia takich rozwiązań, które będą zapewniały jak najlepszą jakość kadr administracji rządowej. Nie wymaga bowiem szerszego uzasadnienia stwierdzenie, że administracja to przede wszystkim ludzie.
Innymi słowy – realizacja konstytucyjnego celu, jakim jest odpowiednie wypełnianie zadań państwa, wymaga odpowiednich kadr. Tym samym ustawodawca powinien, a wręcz ma obowiązek wprowadzania regulacji, które zapewnią, że osoby zatrudnione w służbie cywilnej będą najwyższej klasy fachowcami.
Co ważne, jak każdy pracodawca, tak i administracja rządowa, chcąc ściągnąć i utrzymać odpowiednich pracowników, musi oferować coś atrakcyjnego. Jest to prosta zasada – oczekuję czegoś, więc coś w zamian oferuję.
Wymagająca, ale atrakcyjna
Podsumowując dotychczasowe uwagi, można zatem stwierdzić, że względy zarówno faktyczne (rola i znaczenie administracji dla sposobu funkcjonowania państwa połączone ze spostrzeżeniem, iż o jakości działania administracji decydują osoby w niej zatrudnione), jak i prawne (przepisy konstytucji) nakładają na prawodawcę (czyli upraszczając – rządzących) obowiązek stworzenia takich warunków funkcjonowania służby cywilnej, żeby zatrudnienie w niej było traktowane jako wymagające, lecz jednocześnie atrakcyjne.
W aspekcie wymagań można tu wskazać na takie kwestie, jak np. posiadanie odpowiednich kwalifikacji merytorycznych, gotowość do rozwoju umiejętności i kompetencji, zaangażowanie w pracę, zrozumienie specyfiki pracy w służbie cywilnej i konsekwencji udziału w działaniach państwa, w tym sprawowaniu władztwa państwowego, odporność na naciski z zewnątrz oraz z wewnątrz administracji i opieranie swoich działań na przepisach prawa, uprzejmość i poszanowanie obywateli, świadomość służebnej roli administracji.
Z drugiej strony o atrakcyjności pracy w administracji mogą przesądzać m.in. jasno określone ścieżki rozwoju zawodowego (w tym samego przyjęcia do zatrudnienia i awansowania), gwarancja podlegania obiektywnym i sprawiedliwym ocenom, pewność zatrudnienia niezależna od zmian ekip rządzących, godne wynagrodzenie.
Niedoceniana formacja
Na powyższy obraz należy nałożyć jeszcze jedną płaszczyznę, a mianowicie podejście polityków do administracji rządowej. Charakteryzuje się ono z jednej strony swoistą niechęcią do urzędników jako hamulcowych w realizacji celów politycznych, a z drugiej dążeniem do zagarnięcia administracji dla siebie i obsadzenia jej „swoimi”.
Obserwacja okresu od 1996 r. (czyli reaktywacji służby cywilnej w Polsce) aż do dzisiaj niestety nie napełnia optymizmem. Od blisko już 30 lat nie udało się doprowadzić do wykształcenia pożądanego postrzegania służby cywilnej, czyli zrozumienia i szacunku dla tego korpusu, ani w społeczeństwie, ani wśród klasy politycznej (co można określić jako etos zewnętrzny, w odróżnieniu od etosu wewnętrznego, czyli w pewnym uproszczeniu podejściu samych zatrudnionych w korpusie do wykonywania pracy).
To z kolei przekłada się na szeroko znane problemy służby cywilnej, których chyba najdobitniejszym przejawem jest liczba wakatów. Oznacza to bowiem, że administracja nie może wybierać najlepszych spośród kandydatów, ale niekiedy zmuszona jest przyjmować osoby, które w minimalnym stopniu spełniają oczekiwania. Problemem jest też duża fluktuacja kadr.
Apel i diagnoza
Powyższa analiza nie powinna jednak prowadzić do negatywnej konkluzji: „Nie jest dobrze”, ale być traktowana jako diagnoza stanu służby cywilnej w Polsce i apel o poważne podejście do realizacji dotyczących jej wymogów konstytucyjnych przez klasę polityczną.
Co do rozwiązań można wskazywać te, które (niestety) pozostaną raczej w sferze życzeniowej. Tutaj najważniejsze jest zawarcie i realizacja ponadpartyjnego porozumienia dotyczącego uznania znaczenia służby cywilnej i wyłączenia jej ze sporów politycznych, w tym z prób jej zawłaszczania przez siły obecnie sprawujące władzę. Powinno temu odpowiadać podejście członków korpusu polegające na zrozumieniu, że polityczne poglądy urzędników nie mogą wpływać na skuteczność i efektywność realizowania przez nich zadań określonych w ramach celów wyznaczonych przez organy państwa pochodzące z wyborów politycznych (oczywiście jeśli pozostają one zgodne z prawem).
Z pomysłów, których wykonanie jest bardziej realne, można wskazać zwiększenie znaczenia mianowania jako podstawy zatrudnienia, przywrócenie realnych możliwości awansu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (przede wszystkim powrót do obligatoryjnych otwartych i konkurencyjnych naborów), urealnienie znaczenia ocen okresowych (chodzi o rzetelność ich przeprowadzania i zwiększenia ich wpływu na sytuację pracowniczą), zagwarantowanie członkom korpusu takich wynagrodzeń, które zwiększą atrakcyjność podjęcia pracy w administracji rządowej (co oznacza także mniejszy odpływ z niej osób już tam zatrudnionych).
Postulatem najdalej idącym, a jednocześnie nawiązującym do ustawy z 1922 r. (która uznawana jest do tej pory za wzorcową regulację służby cywilnej), może być otwarcie dyskusji nad szeroko pojętym modelem zatrudnienia w służbie cywilnej. Warto pokusić się o analizę, czy w osiąganiu celów konstytucyjnych skuteczniejszy od dotychczasowego modelu zatrudnienia pracowniczego nie byłby model zatrudnienia służbowego (w okresie międzywojennym zasadniczo urzędnicy byli funkcjonariuszami, a nie pracownikami).