Gmina Kleszczów nie godzi się na zmianę granic. Może złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie rządowego rozporządzenia w tej sprawie, ale – jak pokazuje praktyka – nawet wykazanie proceduralnych błędów oraz stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów nie zawsze wystarcza.
1 stycznia 2022 r. terytorium najbogatszej polskiej gminy Kleszczów zostało pomniejszone o 2061 ha na korzyść sąsiedniej gminy Bełchatów. Procedura zmiany granic przebiegła w ekspresowym tempie. Na początku września ubiegłego roku Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) poinformowało radę gminy o rozpoczęciu procesu na wniosek wojewody łódzkiego. Rada gminy dostała trzy miesiące na przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i wydanie opinii w sprawie zmiany granic.
Mieszkańcy przeciwni
Zanim je rozpoczęto, grupa mieszkańców zainicjowała referendum lokalne w sprawie ewentualnej zmiany terytorium – uchwałę w sprawie jego przeprowadzenia przyjęto 25 listopada 2021 r., a głosowanie odbyło się 16 stycznia 2022 r., czyli już po wejściu w życie rozporządzenia, które zmieniło granice gminy (rozporządzenie Rady Ministrów z 27 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin; Dz.U. poz. 2444).
Mieszkańcy gminy Kleszczów wypowiedzieli się przeciwko odłączeniu części obszaru i włączeniu go do sąsiedniej gminy Bełchatów: w referendum wzięło udział 55,69 proc. uprawnionych mieszkańców, a 98,78 proc. z nich było przeciwnych zmianie granic.
Proceduralne błędy
Rada gminy podjęła uchwałę (nr XLIII/545/202), w której zobowiązała się do podjęcia „wszelkich możliwych działań prawnych i faktycznych zmierzających do przywrócenia gminie jej integralności terytorialnej”. Podkreślono w niej, że zmiana granic odbyła się z naruszeniem procedur. Jednym z uchybień jest brak uzyskania obligatoryjnego na gruncie konstytucyjnym, międzynarodowym i ustawowym stanowiska społeczności lokalnej, której zmiana dotyczy, pomimo trwającej, zaawansowanej procedury referendalnej.
Rada gminy argumentuje, że zmiana była wadliwie zainicjowana przez wojewodę łódzkiego, który w procedurze powinien pełnić rolę bezstronnego organu opiniującego i organu nadzoru. Wskazuje też na brak uzasadnienia i analiz, naruszenie zasad dialogu społecznego, standardu tempa i zasady vacatio legis – rozporządzenie zmieniające granice opublikowano cztery dni przed jego wejściem w życie.
Co może gmina
– Radzie gminy Kleszczów przysługuje możliwość wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności rozporządzenia dotyczącego zmiany granic z ustawami – przede wszystkim z ustawą o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) oraz z Konstytucją RP – wskazuje Maciej Kiełbus z Kancelarii Prawnej dr Krystian Ziemski & Partners.
Podkreśla, że zarzuty sformułowane we wniosku mogą dotyczyć nie tylko merytorycznych przesłanek dokonania zmiany granic (w tym zakresie TK kilkukrotnie uchylał się od oceny merytorycznej), ale także zarzutów proceduralnych.
Ostatnia deska ratunku
Maciej Kiełbus przypomina wyrok TK z 1 czerwca 2017 r. (sygn. akt U 3/17), w którym stwierdzono niezgodność z konstytucją i ustawą o samorządzie gminnym rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2015 r. (Dz.U. poz. 2312) uchylającego rozporządzenie z 28 lipca 2015 r. w sprawie utworzenia gminy Szczawa i gminy Grabówka (Dz.U. poz. 1085).
Część mieszkańców chciała odłączyć się od gminy Supraśl i utworzyć nowe gminy. Argumentowali, że od pozostałej części gminy są oddzieleni 20-kilometrowym pasem puszczy, nie mają bezpośredniego połączenia komunikacyjnego, nie ma więzi społecznych, a obszary te różni charakter prowadzonej działalności. Rozporządzenie w sprawie utworzenia gmin Szczawa i Grabówka wydane przez rząd Ewy Kopacz (PO) na kilkadziesiąt godzin przed wejściem w życie uchylono rozporządzeniem przygotowanym już przez rząd premier Beaty Szydło (PiS).
Sprawą rozporządzenia, które zablokowało powstanie gmin, zajął się TK. Wskazał wiele uchybień proceduralnych. Wskazał między innymi, że rozporządzenie, które uniemożliwiło utworzenie nowych gmin, wydano bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.
– Z takimi samymi uchybieniami mamy do czynienia także w przypadku zmiany granic Kleszczowa i Bełchatowa. Należy mieć więc nadzieję, że te same wzorce kontroli zostaną zastosowane przez Trybunał Konstytucyjny w przypadku rozpatrywania wniosku rady gminy Kleszczów – komentuje Maciej Kiełbus.
Gminy, których nie ma
Niestety rozstrzygnięcie TK nie pomogło mieszkańcom, którzy chcieli się oddzielić od gminy Supraśl. MSWiA uważa bowiem, że wyrok trybunału nie przywrócił stanu prawnego sprzed anulowania rozporządzenia o utworzeniu nowych gmin. W skrócie – według resortu gmina Grabówka nie powstała.
Takie samo podejście ma wojewoda podlaski. Uniemożliwia to w praktyce powstanie gminy, gdyż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym wojewoda po powstaniu nowej JST występuje za pośrednictwem ministra do spraw administracji do premiera o powołanie pełnomocnika ds. utworzenia gminy.
– Te czynności po wyroku TK nie zostały wykonane. Na skutek bierności i braku działania nie jesteśmy w stanie urzeczywistnić wykonania istoty wyroku – mówiła Anna Zofia Wolanowska, radca prawny, pełnomocniczka grupy inicjatywnej ds. utworzenia gminy Grabówka, na niedawnym posiedzeniu senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji.
Powołała się przy tym na stanowisko dr. hab. Stanisława Bułajewskiego, prof. Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, że należałoby uznać, iż skutkiem orzeczenia TK jest „odżycie” rozporządzenia o utworzeniu gmin Szczawa i Grabówka.
– Tylko takie traktowanie wyroku trybunału urzeczywistni zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę wynikającą z art. 15 Konstytucji RP, mówiącego o decentralizacji władzy publicznej – podkreślała Anna Zofia Wolanowska.
Potrzebne zmiany
Za odgórne decyzje w sprawie granic płacą mieszkańcy. W przypadku gminy Grabówka to 10 tys. osób.
– Znajdujemy się w nieokreślonym stanie prawnym. Mamy wątpliwości, czy w sposób właściwy płacimy podatki, prowadzimy działalność gospodarczą i sprzedajemy nieruchomości – mówił Piotr Todorczuk, jeden z inicjatorów powstania gminy Grabówka.
Maciej Kiełbus podkreśla, że sprawa zmian granic Kleszczowa to kolejny jaskrawy przykład błędnych rozwiązań ustawowych dotyczących zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego.
– Mam nadzieję, że szybciej niż później zostanie dokonana rewizja obecnych przepisów. Do tego czasu Rada Ministrów powinna powstrzymać się przed wszelkimi kontrowersyjnymi zmianami granic jednostek samorządu terytorialnego, które nie uzyskały aprobaty wszystkich zainteresowanych – zaznacza. ©℗
