W orzecznictwie sądów administracyjnych jak w lustrze odbijają się problemy, z jakimi zmaga się administracja publiczna, w tym samorząd terytorialny. Gdy jednostki samorządu terytorialnego coraz częściej mierzą się z zalewem wniosków o dostęp do informacji publicznej, nie może dziwić, że sądy powołane do kontroli działalności administracji publicznej także z większą częstotliwością oceniają sposób, w jaki na poziomie lokalnym załatwia się takie sprawy. A że coraz częściej podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej próbują uchylić się od przekazywania informacji, powołując się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, przybywa także orzeczeń ujawniających poglądy Temidy na to zjawisko. Jednym z nich jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., wydany w sprawie o sygn. akt III OSK 86/21. Orzeczenie to jest niekorzystne dla burmistrza jednego z małopolskich miast, bo oddalono nim skargę kasacyjną od równie niekorzystnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 254/17), stwierdzającego, że burmistrz dopuścił się bezczynności, która w dodatku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednak przedstawione w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia mogą być cenną lekturą dla osób, które w zawodowej praktyce zajmują się udostępnianiem informacji publicznej. Skład orzekający w tej sprawie pokusił się bowiem o przegląd dotychczasowego dorobku orzeczniczego i na jego bazie sformułował całościową koncepcję teoretyczną nadużycia prawa do informacji publicznej, nie uchylając się przy okazji od wskazania, czym należy się kierować, kwalifikując działania podmiotów występujących o dostęp do informacji publicznej jako nadużycie prawa.
Między kontrolą społeczną a celem
W art. 61 Konstytucji RP zagwarantowano każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. [ramka] Prawo to wiąże się niewątpliwie z tworzeniem społeczeństwa obywatelskiego, służąc realizacji jednej z zasad konstytucjonalizmu demokratycznego, a więc zasady suwerenności narodu. Obywatele, aby uczestniczyć w pełni w sposób demokratyczny w sprawowaniu władzy zwierzchniej w państwie muszą dysponować wiedzą, informacjami o sprawach publicznych. Tylko posiadanie takiej wiedzy umożliwia bowiem sprawowanie kontroli społecznej. I choć oczywiście trudno kwestionować pożyteczną rolę dostępu do informacji publicznej w demokratycznym państwie, to jednak w praktyce działania organów samorządu terytorialnego jako zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej trudno nie zauważyć, że nie zawsze wnioskodawcy korzystają z tej instytucji zgodnie z jej celem. Wielość wniosków od tego samego podmiotu, zapytania dotyczące spraw spornych kierowane przez uczestników tych sporów, czy wreszcie pytania niedorzeczne powodują opór po stronie zobowiązanych, budzą wątpliwość o zasadność wysiłku w celu ich pozytywnego załatwienia.
Nie zawsze najważniejsza jest jawność
Stanowienie prawa co do zasady jest działalnością celową, ukierunkowaną na regulowanie stosunków społecznych, realizowanie wartości, którym w założeniach prawodawcy służyć mają kreowane normy. Dlatego też powstaje pytanie, czy korzystanie z prawa w opozycji do tych wartości zasługuje na ochronę. Innymi słowy, czy prawa można nadużywać? W doktrynie uznaje się – na co tytułem wstępnych rozważań zwrócił uwagę NSA w komentowanym wyroku – że do nadużycia prawa dochodzi wtedy, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. „Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę” – wskazał NSA. Co istotne, i co także zostało podkreślone w orzeczeniu, dość jednoznaczne stanowisko nauki prawa potwierdza także orzecznictwo. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu nie raz wskazywał, że określone działania stron w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu, co z kolei uzasadnia np. odmowę przyznania pomocy prawnej.
Skoro na bazie poglądów wyrażanych w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie jesteśmy w stanie sformułować ogólny wniosek dotyczący tego, że z nadużyciem prawa mamy do czynienia, gdy określone środki prawne używane są w sprzeczności z ich celem i funkcją, konieczne jest ustalenie, czy do nadużycia prawa może dojść też na gruncie regulacji dotyczących dostępu do informacji publicznej. Na to pytanie NSA odpowiedział twierdząco i to w dodatku nie po raz pierwszy. W uzasadnieniu powołano bowiem wyrok z 23 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1601/15), w którym NSA stwierdził, że: „nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej”.
Co istotne, w wyroku z marca ubiegłego roku NSA nie uchylił się także od próby sprecyzowania, jaką formę może przyjąć owe nadużycie. Wskazał, że wynikać ono może z takich okoliczności jak:
  • seryjność i podobieństwo wniosków,
  • akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania,
  • model działania wnioskodawcy,
  • sposób składania wniosków (drogą elektroniczną), gdy wnioskodawca nie wyklucza możliwości zakwalifikowania ich jako spamu, czego skutkami byłby obciążony organ.
W ocenie sądu takie postępowanie nie może być akceptowanie i nie zasługuje na ochronę prawną, zwłaszcza że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji innych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Absorbowanie sił i środków, w tym osobowych, na załatwianie wniosków stanowiących przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej może bowiem wpłynąć na opóźnienie realizacji wniosków, które nie stanowią nadużycia prawa.
Katalog zachowań mogących stanowić nadużycie prawa do informacji publicznej warto rozszerzyć też o tezy innych orzeczeń sądów administracyjnych, które w uzasadnieniu omawianego wyroku akurat zostały pominięte. I tak np. w wyroku NSA z 3 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 3345/15) wskazano, że z nadużyciem mamy do czynienia, gdy wnioskodawca wielokrotnie domagał się informacji, które już uzyskał przy okazji załatwienia innych jego wniosków. O nadużyciu prawa do informacji publicznej można mówić jednak także w sytuacji, gdy prawo do informacji publicznej wykorzystywane jest wyłącznie w celach indywidualnych, osobistych, np. gdy wnioskodawca korzysta z informacji publicznej w celu załatwienia konkretnych spraw danej osoby (wyrok WSA w Krakowie z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 247/17), jak również wtedy, gdy dąży do pozyskiwania informacji o osobach pełniących funkcje publiczne w celu prowadzenia sporów osobistych, szykanowania tych osób (wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16).
Zderzenie ze ścianą, czyli bolesne granice samorządności
Zderzenie ze ścianą, czyli bolesne granice samorządności

Zobacz również
Konstytucyjne gwarancje z art. 61
Ust. 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Ust. 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Ust. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
(…)©℗
Właściwa przesłanka
Powyższą bazę rozważań NSA zwieńczyła konstatacja, że sąd co do zasady nie wyklucza możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na stwierdzone nadużycie prawa przez wnioskodawcę, choć w tej konkretnej sprawie, w jakiej orzekał, takiego nadużycia się nie dopatrzył.
Jak zauważył sąd, ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1641) nie wymienia nadużycia prawa do informacji jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. To z kolei przesądza o tym, że „przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej”.
Podsumowując stanowisko NSA w kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej, można stwierdzić, że mimo braku w treści ustawy o dostępie do informacji publicznej takiej przesłanki odmownej, podmioty zobowiązane, w tym także organy jednostek samorządu terytorialnego, mogą legalnie uchylić się od obowiązku załatwienia konkretnego wniosku o udzielenie informacji, powołując się właśnie na nadużycie prawa. Odmowa nie jest jednak kwestią dowolną i nie może prowadzić do zablokowania możliwości korzystania przez wnioskodawcę z jego konstytucyjnego prawa w zgodzie z jego celem. W każdym przypadku podmiot zobowiązany musi dokonać wnikliwej analizy sytuacji i znaleźć przekonujące argumenty dowodzące tego, że istotnie wnioskodawcy nie chodzi o jawność działania podmiotu publicznego i społeczną kontrolę nad nim, ale dąży do innych celów oderwanych od istoty prawa gwarantowanego konstytucyjnie. Równocześnie też zobowiązany do udzielenia informacji musi umieć wykazać, że załatwienie wniosku jest dla niego uciążliwe i utrudnia wypełnianie ustawowych zadań, zagraża realizacji praw innych podmiotów. ©℗
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej
NSA w wyroku z 23 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1601/15)