Jeśli wynika z przepisów – np. prawa budowlanego czy dotyczącego zagospodarowania przestrzennego – organy publiczne muszą ze sobą współdziałać. Może się jednak zdarzyć, że będzie ono zależało wyłącznie od woli strony. Wówczas nie można go traktować jako typowego uzgodnienia administracyjnego. Autorkami artykułu są Agata Fornalik, adwokat w Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych P.J. Sowisło & Topolewski S.K.A i Angelika Borowiak, aplikant radcowski w tej kancelarii.
Podstawową regulacją nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania, czy to w formie uzgodnienia, opinii czy innego stanowiska, jest art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy do jego zastosowania, więc każdorazowo trzeba sięgać do prawa materialnego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2824/16), w którym czytamy: „Przepis art. 106 par. 1 k.p.a. stanowi o spoczywającym na organie obowiązku zwrócenia się o opinię, zgodę lub wyrażenie stanowiska, w sytuacji gdy obowiązek taki wynika z przepisu prawa materialnego. Unormowanie to nie tworzy samoistnej podstawy do współdziałania z innym organem przy załatwianiu konkretnej sprawy”.
Uzgodnienie jest z kolei formą wpływu jednego organu na drugi, bo uzależnia możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2419/15). Co ważne, ma charakter wiążący w stosunku do organu administracji publicznej decydującego w sprawie głównej – inaczej niż w przypadku opinii [ramka]. Podkreślić należy, że stanowisko organu uzgadniającego może przesądzić o treści decyzji administracyjnej, która jest wydawana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje więc treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne. A to oznacza, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego i tym samym decyzja w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem tego organu. Przypomnijmy, że wydanie decyzji bez zgody organu uzgadniającego stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 6 k.p.a. Z kolei jeżeli decyzja zostałaby wydana wbrew treści uzgodnienia, to doszłoby do naruszenia prawa – niewykluczone, że w stopniu rażącym, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 par. 1 pkt 6 k.p.a.).
wydawanie decyzji o warunkach zabudowy
W sytuacji, kiedy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy określają sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego doprecyzowaniem jest art. 60, który stanowi, że „decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi”. Jeśli więc np. dany obszar, dla którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy, ma charakter zabytkowy, to decyzja taka będzie mogła być wydana tylko po uzgodnieniu tej kwestii z konserwatorem zabytków – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Stąd też należy przyjąć, że uzgodnienie w takiej sytuacji będzie polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie główne (tj. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) przygotuje projekt rozstrzygnięcia w sprawie, a organ współdziałający sprawdzi, czy rozstrzygnięcie to jest akceptowalne z jego punktu widzenia i zakresu działania. Jak podkreślił WSA w Warszawie, w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 252/19): „Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Przy tym działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji”.
Jeśli w sprawie choćby jeden organ właściwy ze względu na stan faktyczny sprawy odmówi uzgodnienia, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez organ prowadzący sprawę.
Przykład 1
Inwestycja w otulinie parku narodowego
Do organu złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Teren, na którym powstać ma nieruchomość, jest położona w granicach otuliny parku narodowego oraz na obszarze objętym formami ochrony zabytków. Organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przekazał do uzgodnienia projekt rozstrzygnięcia kolejno dyrektorowi parku narodowego i wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Konserwator zabytków wyraził zgodę na inwestycję, natomiast dyrektor parku narodowego ze względu na fakt, że planowana inwestycja może generować negatywne oddziaływanie na środowisko, a walory krajobrazowe nie pozwalają na jakąkolwiek ingerencję na danym obszarze, odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W takiej sytuacji organ wydający decyzje o warunkach zabudowy powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem jeden z organów uzgadniających wyraził negatywne stanowisko w sprawie.
Uzgodnień można również poszukiwać w przepisach prawa budowlanego (dalej: p.b.). I tak zgodnie z art. 67 ust. 1 p.b., jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Natomiast obowiązek uzgodnienia reguluje doprecyzowujący art. 67 ust. 3, który stanowi, że „w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków”.
Powyższe zatem oznacza, że obiekty budowlane niewpisane do rejestru, ale objęte ochroną konserwatorską na podstawie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zostać rozebrane wyłącznie po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który ma określony, 30-dniowy, termin na zajęcie stanowiska. Jeśli w sprawie brak jest uzgodnienia lub stanowisko organu odmawia uzgodnienia, to jest to przesłanka negatywna, która uniemożliwia wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.
Przykład 2
Nakaz rozbiórki mimo braku stanowiska
Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie, w którym zamierza wydać decyzję o rozbiórce nieukończonego obiektu budowlanego niewpisanego do rejestru zabytków, ale objętego ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka decyzja powinna być uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wysłał więc 1 czerwca projekt decyzji do uzgodnienia do konserwatora. Ten odebrał korespondencję tego samego dnia (została przesłała przez ePUAP), ale nie odpowiedział. Ponieważ ma na to 30 dni, to na początku lipca powiatowy inspektor może wydać decyzję, przyjmując fikcję prawną, że decyzja została uzgodniona. Bowiem zgodnie z art. 39 ust. 4 p.b. wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni, a niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie.
W prawie budowlanym można znaleźć więcej przepisów nakładających na organy obowiązek uzyskania uzgodnienia. Takim przepisem jest również art. 39 ust. 3 p.b., zgodnie z którym „w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków”. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 19 marca 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 33/20) „Uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 prawa budowlanego, jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 106 par. 1 k.p.a.”.
ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
Jak już wcześniej zostało wskazane, instytucja uzgodnienia często pojawia się w przepisach prawa materialnego. Co ważne, przepisy te zazwyczaj w całości regulują uzgodnienie lub odwołują się do przepisu ogólnego, tj. art. 106 k.p.a., który to wskazuje zasady współdziałania organów. Jednak nie zawsze uzgodnienie takie jest w pełni regulowane ustawą, z której pochodzi, i nie zawsze przy uzgodnieniu istnieje odesłanie do zasad ogólnych. Przykładem takim może być art. 2a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to wejdzie w życie 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem „w przypadku gdy właściciel nieruchomości w uzgodnieniu z gminą zapewni techniczne możliwości identyfikacji odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach w budynkach wielolokalowych, rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b” (chodzi o właścicieli lokali w budynku wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali; osoby, którym służy tytuł prawny do lokalu w budynkach wielolokalowych, osoby faktycznie zamieszkujące lub użytkujące te lokale lub osoby faktycznie zamieszkujące lub użytkujące lokale należące do spółdzielni mieszkaniowej). Z uwagi na dopiero planowane wejście w życie przepisu brak jest oczywiście jakiegokolwiek orzecznictwa lub piśmiennictwa omawiającego szerzej ten problem. W uzasadnieniu do zmiany ustawy nie znajdziemy wyjaśnienia, co należy rozumieć przez użycie sformułowania „w uzgodnieniu z gminą”. Brak jest również odwołania do przepisów ogólnych, tj. do art. 106 k.p.a. Ale należy zwrócić uwagę na różnice, jakie zachodzą pomiędzy wcześniej wskazanymi uzgodnieniami, a tymi z tzw. ustawy czystościowej. W przykładach podanych poprzednio uzgodnienie zawsze zachodziło na poziomie: organ główny – organ właściwy do uzgodnienia. W tym przypadku mamy natomiast do czynienia z sytuacją, w której uzgodnienie dokonywane jest między właścicielem nieruchomości a gminą. Nie ma również wskazanego terminu do dokonania takiego uzgodnienia, ani formy w jakiej miałoby to nastąpić. Należy zatem domniemywać, że uzgodnienie wskazane w nowo dodanym art. 2a nie będzie klasycznym przykładem uzgodnienia wynikającego z przepisów prawa administracyjnego, bowiem z treści przepisu nie wynika obowiązek jego zastosowania, a jego użycie zależne jest wyłącznie od woli właściciela nieruchomości, który może, ale nie musi z niego skorzystać. Nie należy jednak przesądzać charakteru uzgodnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem dopiero w chwili rozpoczęcia stosowania tego przepisu okaże się, jak organy administracji publicznej zinterpretują wskazany wyżej przepis. Na pewno jednakże brak podstaw do przyjęcia, by było to uzgodnienie, o którym stanowi przepis 106 k.p.a. Trudno jednocześnie ocenić charakter prawny tego uzgodnienia, pomimo iż przepis zawarty jest w ustawie z zakresu przepisów prawa publicznego. ©℗
Przy opinii mniejszy rygor ©℗
„Opinia w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne – dlatego opinia organu wydana w trybie komentowanego przepisu stanowi element materiału dowodowego. Jak stwierdzono w orzecznictwie, opinia udzielona w trybie komentowanego przepisu, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie”.
Wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 269/17)
Podstawa prawna
art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1491)
art. 59 i art. 60 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; ost.zm. Dz.U z 221 poz. 1873)
art. 39 ust. 3, art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 784)
art. 2a ust. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648)