Najemcy lokali w budynkach komunalnych na jednym z osiedli zwrócili się kilka lat temu do miasta o ich wykup z bonifikatą. Problem stanowi to, że do tych domów kiedyś nielegalnie dobudowano przybudówki, sytuując w nich łazienki, kuchnie czy kotłownie. By móc rozpocząć prywatyzację, miasto zwróciło się do powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Ten wydał decyzje o rozbiórce samowoli budowlanych, które do tej pory nie zostały wykonane. Czy w tym przypadku legalizacja jest jeszcze możliwa?
Wydanie decyzji o rozbiórce, którą organ nadzoru budowlanego podejmuje wtedy, gdy nie można dokonać legalizacji obiektu albo gdy nie uiszczono opłaty legalizacyjnej, powoduje, że ponowne przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest niemożliwe. Najpierw trzeba wyeliminować decyzje o rozbiórce z obrotu prawnego. Za samowolę budowlaną zasadniczo odpowiada zaś właściciel nieruchomości aktualny w chwili wydawania decyzji o rozbiórce.
Na początku przypomnijmy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (dalej: p.b.) organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę,
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W ww. postanowieniu organ może, w razie konieczności, użyć odpowiednich środków zabezpieczających, jak nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy czy nakaz usunięcia stanu zagrożenia. Ponadto informuje stronę postępowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację realizowanego obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ musi wdrożyć stosowną procedurę. Zanim przejdziemy do dalszej analizy, trzeba też wyjaśnić, że adresatem decyzji o rozbiórce (albo decyzji w ramach procedury legalizacyjnej) może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wynika to z art. 52 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym „Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (chodzi o rozdział 5a p.b. – red.) nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego”.
Gdy inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie popełnienia samowoli budowlanej i wydania decyzji na podstawie art. 48 p.b. (czyli o wstrzymaniu budowy) utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów w zasadzie powinny być skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest jej właścicielem. Wskazanie w art. 52 p.b. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego jako adresatów decyzji umożliwia organowi skierowanie decyzji do właściwego podmiotu, jeśli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem, lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby albo też gdy inwestor już nie istnieje.
Kryterium wyboru spośród jednego z trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Tak przyjął WSA w Krakowie w wyroku z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1397/18 (za cytowanym w orzeczeniu bogatym wcześniejszym orzecznictwem sądów administracyjnych). Dalej sąd wskazał, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy, że będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany – bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem – narażałoby go to na koszty i dolegliwą procedurę oraz stanowiło nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej (a więc to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki).
Standardowy proces
Cały proces zalegalizowania obiektu budowlanego rozpoczyna się od wydania postanowienia, w którym organ nakłada na stronę obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Dla przypomnienia: dokumentacja legalizacyjna w przypadku obiektu realizowanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest w dużej mierze tożsama z dokumentacją, jaką należy złożyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Dodatkowo strona musi przedłożyć projekt techniczny uwzględniający zakres wykonanych robót budowlanych i zaświadczenie wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi aktami prawa miejscowego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku obiektu budowlanego realizowanego bez zgłoszenia – również projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 48b ust. 2 i 3). Co ważne, brak wykazania zgodności z planem miejscowym to brak spełnienia jednego z warunków legalizacji. Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje obowiązkiem rozbiórki (art. 49e pkt 3).
Organ po otrzymaniu dokumentów sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami p.b., w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, bada zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych wydaje – na podstawie art. 49 ust. 1a ustawy – postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Stwierdzenie nieprawidłowości może nastąpić wyłącznie w zakresie tego, co zostało wprost wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie również skutkuje nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4).
Konieczne opłaty
Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy inwestor usunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Stanowi ona iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), czyli: s x k x w. Wartość współczynników k i w określa załącznik do prawa budowlanego. [tabela 1]
Tabela 1. Wielkość współczynników
| Kategorie obiektów budowlanych | Współczynnik kategorii obiektu (k) | Współczynnik wielkości obiektu (w) |
| Kategoria I – budynki mieszkalne jednorodzinne | 2,0 | 1,0 |
Opisane w stanie faktycznym przybudówki do lokali mieszkalnych należy kwalifikować jako budynki mieszkalne jednorodzinne, stanowią one bowiem zasadniczo części składowe takich obiektów i są wykorzystywane w celach mieszkalnych. Przy czym wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, która miała miejsce bez wymaganej decyzji czy zgłoszenia podlega 50-krotnemu podwyższeniu. Stąd opłata legalizacyjna wyniesie 50 000 zł (50 x 500 [s] x 2 [k] x 1 [w]).
Opłatę, która stanowi dochód budżetu państwa, powinien uiścić aktualny w czasie prowadzenia postępowania właściciel nieruchomości, czyli w opisanym przypadku miasto. Po jej uregulowaniu następuje legalizacja samowoli budowlanej, czyli organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz – jeżeli budowa nie została zakończona – zezwala na jej wznowienie. Ale uwaga, legalizacja samowoli budowlanej nie zwalnia z obowiązku stosowania przepisów dotyczących zakończenia budowy, w tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 5).
Uproszczone postępowanie
Oprócz opisanego wyżej postępowania od 13 lutego 2020 r. (po wejściu w życie nowelizacji prawa budowlanego) możliwa jest uproszczona procedura legalizacyjna. Zgodnie z art. 49f ust. 1 i 2 p.b. dotyczy ona tych samowoli budowlanych, które mają co najmniej 20 lat. Przy czym w odniesieniu do starych samowoli budowlanych – powstałych przed 1 stycznia 1995 r., do których co do zasady stosuje się przepisy dawnej ustawy (czyli ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229) – wprowadzono regulację, która daje możliwość właścicielowi lub zarządcy takiego obiektu budowlanego wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Dzięki temu ma on możliwość wyboru procedury – zwykłej lub uproszczonej, w zależności od tego, którą uzna za korzystniejszą. Organ z urzędu zawsze bowiem wszczyna takie postępowania na podstawie przepisów dawnej ustawy.
W uzasadnieniu ustawy nowelizującej p.b. czytamy, że zaproponowane rozwiązanie nie jest przedawnieniem, bo zakłada stosowanie procedury administracyjnej. Wynika to z konieczności zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowanych wiele obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, o których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy (a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w prawie budowlanym działań). Ich właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi albo decyzją o rozbiórce (przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Jeśli ktoś zdecyduje się na uproszczone postępowanie legalizacyjne, będzie musiał przedłożyć organowi nadzoru budowlanemu określone dokumenty, np. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego oraz ekspertyzę techniczną wskazującą na jego stan. W trakcie postępowania organ sprawdzi:
1) kompletność dokumentów legalizacyjnych (w przypadku stwierdzenia niekompletności wydane zostanie postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie);
2) czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Dopiero po spełnieniu tych warunków zostanie wydana decyzja legalizacyjna, która stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Oznacza to, że nie ma konieczności ubiegania się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Regulacja ta wydaje się zasadna z uwagi na fakt, że jednym z dokumentów wymaganych do zalegalizowania starej samowoli budowlanej jest ekspertyza techniczna potwierdzająca prawidłowość stanu technicznego takiego obiektu budowlanego, a w konsekwencji zapewniająca o bezpieczeństwie jego użytkowania.
Ale uwaga, uproszczone postępowanie legalizacyjne bez konieczności ponoszenia żadnych opłat będzie miało miejsce wyłącznie w stosunku do samowoli obejmujących budowę obiektów budowlanych rozumianych jako:
- wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu,
- odbudowę,
- rozbudowę,
- nadbudowę obiektów budowlanych (zgodnie z definicją „budowy” zawartą w p.b.).
Procedura ta nie znajduje zastosowania do przebudowy, o której mowa w pytaniu. Przypomnijmy, że zgodnie z p.b. przebudowa to: wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie stosuje się też do obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki w rodzinnych ogrodach działkowych.
Z przepisów przejściowych do ustawy nowelizującej prawo budowlane wynika także, że wszczęte i niezakończone postępowania dotyczące samowoli budowlanych prowadzi się w oparciu o przepisy w dotychczasowym brzmieniu. Legalizacja na podstawie uproszczonych zasad ma dotyczyć tylko samowoli, co do których nie było prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy żadne postępowanie legalizacyjne. Nie można zatem wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. [tabela 2]
Tabela 2. Kiedy jaka procedura
| Czas powstania | Tryb postępowania |
| Samowola powyżej 20 lat, wobec której na 19 września 2020 r. nie toczyło się postępowanie organu nadzoru budowlanego | Uproszczona legalizacja |
| Samowola, która na 19 września 2020 r. była w trakcie postępowania organu nadzoru budowlanego | Według przepisów dotychczasowych (a więc z wyłączeniem uproszczonej legalizacji) |
| Decyzja o rozbiórce (istniejąca na dzień 19 września 2020 r.) | Decyzja o rozbiórce powinna być wykonana |
| Samowole budowane przed 1 stycznia 1995 r. | Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wybrać procedurę legalizacyjną z Prawa budowlanego z 1974 r. albo uproszczoną legalizację |
wAŻNE W uproszczonej procedurze legalizacyjnej nie wymierza się opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie bada także zgodności samowoli z planem miejscowym, bo skoro samorząd terytorialny przez 20 lat akceptował obiekt budowlany, zwłaszcza mając świadomość jego istnienia przy ustalaniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezasadne byłoby kwestionowanie niezgodności takiego obiektu z planem miejscowym.
Adwokat Aneta Fornalik, Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych P.J. Sowisło&Topolewski S.K.A.
Podstawa prawna
art. 48 ust. 1, art. 48a ust. 1 i 2, art. 48b ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1a, art. 49e pkt 1–5, art. 49f ust. 1 i 2, art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 784)
ustawa z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229)
