Stanie się tak, jeśli gmina zapisując w swoim budżecie środki na taki cel, wcześniej nie podejmie uchwały o udzieleniu wsparcia. Trzeba też pamiętać, że pieniądze mogą być przekazane poszkodowanej JST wyłącznie na jej zadania ustawowe.
Wzajemne wspomaganie się (finansowe, rzeczowe) jednostek samorządu terytorialnego nie jest niczym nowym. W ostatnich tygodniach nabrało ono jednak większego znaczenia w związku z lokalnymi huraganami, powodziami czy podtopieniami oraz z powodu pogarszającej się sytuacji finansowej większości samorządów i poszukiwaniem przez nie dodatkowych źródeł finansowania. Pewnym rozwiązaniem w tego typu sytuacjach może być właśnie udzielanie wsparcia w trybie tzw. pomocy finansowej.
Przepisy zezwalają
Mechanizm ten występuje w każdej z trzech ustaw samorządowych, w tym w ustawie o samorządzie gminnym, gdzie w art. 10 ust. 2 postanowiono, że: „Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej”. Niemal bliźniacza regulacja występuje w art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym: „Powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej”.
Przepisy te stanowią tylko jeden z elementów podstawy prawnej specjalnej uchwały, którą podejmuje organ stanowiący JST w sprawie udzielenia pomocy finansowej.
Pozostałe ważne regulacje związane z pomocą finansową to m.in. art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 ustawy o finansach publicznych. Z ich treści wynika, że wydatki budżetowe JST są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wsparcie to może przybrać formę dotacji celowej lub pomocy rzeczowej.
Niewielkie ograniczenia
Z pozoru wydaje się, że nie ma ograniczeń w zakresie przeznaczania środków w formie wspomnianej pomocy dla innej jednostki samorządowej. Należy jednak podkreślić, że takie ograniczenia – aczkolwiek nie wynikają wprost z ww. regulacji – jednak istnieją. Głównym punktem „zaczepienia” dla regionalnej izby obrachunkowej może być przekazywanie pomocy finansowej na cele (zadania), które nie są ustawowo przypisane do danego typu jednostki samorządu. Ten aspekt bywa często poruszany w rozstrzygnięciach nadzorczych RIO. Przykładowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w uchwale z 23 kwietnia 2014 r. (nr 0102-94/14) stwierdziło, że: „Udzielenie przez gminę dotacji celowej powiatowi może nastąpić wyłącznie na dofinansowanie realizacji zadania należącego do ustawowych zadań własnych powiatu”. Tym samym kolegium podważyło przeznaczenie pomocy na przywracanie chronionych gatunków roślin i zwierząt. Z kolei w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 29 maja 2012 r. (nr. 11.169.2012) wskazano, że: „Gminy mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Pomoc ta, zarówno rzeczowa, jak i finansowa, może być udzielana wyłącznie na realizację zadań własnych jednostki samorządowej, do której jest ona kierowana, i nie może dotyczyć zadań zleconych”.
Praktyczny wydźwięk ww. stanowisk sprowadza się do tego, że dana jednostki samorządu terytorialnego może udzielić innej JST pomocy finansowej tylko na jej zadania własne, a nie np. na zadania zlecone, czyli takie, które są wykonywane m.in. w imieniu państwa. W tym miejscu należy przypomnieć, że katalog zadań własnych poszczególnych typów jednostek samorządowych jest różny. W przypadku gmin wyznacza go zasadniczo art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (ze stosownym uszczegółowieniem w innych aktach prawnych). W punkcie 14. tego przepisu wskazano, że do zadań własnych gmin należy zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego.
W kontekście finansowania kosztów usuwania klęsk żywiołowych warto również przypomnieć, że gmina ma także przypisane zadania z zakresu zarządzania kryzysowego, co ma podstawę w art. 19 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. A zgodnie z nim organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Z kolei z innych regulacji wspomnianej ustawy (art. 2 i art. 3) wynika, że sytuacją kryzysową jest
sytuacja wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków.
Analizując ww. przepisy można dojść do ogólnego wniosku, że pomoc finansowa gminy dla innej gminy niewątpliwie jest prawnie uzasadniona, czyli legalna. Skoro zaś zadania własne gminy obejmują sprawy związane z bezpieczeństwem obywateli, ochroną przeciwpożarową i przeciwpowodziową oraz zarządzaniem kryzysowym (czyli też usuwaniem szkód w wyniku działania żywiołów), to wątpliwości nie powinna budzić dopuszczalność wspierania innych gmin (także powiatów) w podobnych zadaniach. Dodatkowo można to wzmocnić argumentem, że zastosowanie tu znajdzie każdy z punktów art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przykładowo, gdy ucierpiały drogi po powodzi, pomoc finansowa ma uzasadnienie związane z pkt 2, który wskazuje, że do gminy należy utrzymanie dróg gminnych. Wówczas nawet nie ma potrzeby odwoływania się do ww. regulacji (pkt 14) czy ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
WAŻNEJednostka samorządu terytorialnego może udzielić innej JST pomocy finansowej tylko na jej zadania własne, a nie np. na zadania zlecone, czyli takie, które są wykonywane m.in. w imieniu państwa.
Konieczna precyzja
Z powyższego wypływa wniosek, że możliwości wsparcia innych jednostek są tak naprawdę bardzo szerokie, a ograniczenia w praktyce niewielkie. W przypadku usuwania następstw szkód wywołanych przez różne żywioły, kluczowe jednak będzie to, czy zadania związane z ich usuwaniem są ustawowo przypisane danej jednostce samorządu terytorialnego. W konsekwencji użycie w uchwale o pomocy finansowej określenia, że jest przeznaczona na usuwanie skutków np. powodzi czy pożaru, tak naprawdę jest tylko ogólnym sformułowaniem, które jednak wymaga uszczegółowienia w uzasadnieniu uchwały – o skonkretyzowanym celu pomocy (np. naprawa drogi, odbudowa szkoły itp.).
Ograniczone możliwości
Regionalna izba obrachunkowa, analizując postanowienia uchwały o pomocy finansowej, ma ograniczone możliwości weryfikacji jej postanowień, bowiem ich wyznacznikiem jest art. 85 ustawy o samorządzie gminnym (w przypadku gmin), z którego wynika, że: nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jak zaś przypomniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 75/17), ocena działalności JST może być przeprowadzona wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, a nie przez pryzmat sprawności, celowości działania czy gospodarności. Ponadto WSA wskazał, że wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną „obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie”.
W aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe, aby RIO zakwestionowała pomoc z tego względu, że jest np. niecelowa czy nieuzasadniona. Izba bowiem nie bada tych przesłanek, a jej kompetencja zaczyna się i kończy na badaniu spełnienia przesłanek formalnych. Do takich przesłanek można zaliczyć również weryfikowanie zgodności zapisów uchwały budżetowej z uchwałą o pomocy finansowej. W praktyce zdarza się często, że pomoc finansowa jest uwzględniona w wydatkach budżetu, lecz nie ma to odzwierciedlenia w stosownej uchwale. Regionalne izby obrachunkowe w takich sytuacjach reagują. [ramka]
Przykładowy zarzut
Fragment z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 11 marca 2019 r. (nr 065/g221/B/19): „W wyniku badania treści przedmiotowej uchwały Kolegium tut. Izby ustaliło, że Rada Gminy (…) w załączniku Nr 2 do badanej uchwały, określającym wydatki budżetu, w dziale 926 – Kultura fizyczna i sport w rozdziale 92605 – Zadania w zakresie kultury fizycznej i sportu, zaplanowała wydatek w wysokości 3.000 zł, jako dotację celową z przeznaczeniem na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących (dofinansowanie organizacji powiatowej olimpiady dzieci i młodzieży). Z załącznika Nr 10 do badanej uchwały oraz z uzasadnienia do uchwały budżetowej jednoznacznie wynikało, że powyższe wydatki dotyczą pomocy finansowej.
W wyniku analizy powyższej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Gdańsku uznało, że zaplanowanie wydatków na pomoc finansową dla innej jednostki samorządu terytorialnego bez podjęcia przez Radę Gminy (…) odrębnej uchwały wyrażającej wolę udzielenia pomocy w sposób istotny naruszało art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), który stanowi, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego mogą być przeznaczane na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, jednakże pomoc ta winna być określona przez organ stanowiący w odrębnej uchwale.
Z uwagi na to, że Rada Gminy (…) stosownej uchwały nie podjęła, zaplanowanie przedmiotowego wydatku było wadliwe”.
Podstawa prawna:
art. 10 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038)
art. 7a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038)
art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1236)
w art. 19 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1856; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159)
