Rząd podjął już prace nad nowymi, systemowymi rozwiązaniami, jednak ostateczne decyzje jeszcze nie zapadły. Z wypowiedzi Ministerstwa Finansów możemy wnioskować jedynie o niektórych, niekoniecznie najważniejszych modyfikacjach. Na przykład dochody samorządów z PIT i CIT mogą być ustalane na podstawie prognozowanych wpływów, co umożliwiłoby wypłacanie im równych 12 rat, z możliwością dokonania korekt.

Część 2. system finansowy i podatki
Po omówieniu kwestii ustrojowych w dodatku Samorząd i Administracja nr 129 z 7 lipca przechodzimy do równie ważnych dla samorządów spraw finansowych i podatkowych. Tu także jest zgoda stron rządowej i samorządowej, że system wymaga zmian, ale są zasadnicze rozbieżności dotyczące ich kierunku. Rząd podjął już prace nad nowymi, systemowymi rozwiązaniami, jednak ostateczne decyzje jeszcze nie zapadły. Z wypowiedzi Ministerstwa Finansów możemy wnioskować jedynie o niektórych, niekoniecznie najważniejszych modyfikacjach. Na przykład dochody samorządów z PIT i CIT mogą być ustalane na podstawie prognozowanych wpływów, co umożliwiłoby wypłacanie im równych 12 rat, z możliwością dokonania korekt.
Piłka jest więc w grze. Tymczasem wprowadzane i planowane zmiany w PIT poważnie uszczuplają dochody samorządów, a ubytki są uzupełniane środkami z nowo powstających funduszy. Są one jednak przeznaczone tylko na wydatki majątkowe i niezależne od tego, ile straciła JST z tytułu zmniejszonych wpływów podatkowych. Zdaniem ekspertów transfery te prędzej czy później będą więc prowadziły do zmian w hierarchii dochodowej wśród samorządów, na którą w mniejszym stopniu będą wpływały dochody podatkowe, czyli procesy gospodarcze, a w większym wola rządzących.
Proponuje się ujednolicenie przekazywania dochodów z tytułu udziału samorządów w PIT i CIT tak, by już w momencie planowania budżetu na rok kolejny jednostka samorządowa miała wiedzę o równych 12 ratach, które z tego tytułu by wpływały, oczywiście z rozliczeniem na końcu po zbadaniu, czy jest nadwyżka, czy niedobór środków
Sebastian Skuza
wiceminister finansów podczas Samorządowego Kongresu Finansowego w Sopocie
WPŁYWY Z PIT I CIT
Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 38; ost.zm. poz. 694) przeznacza na finansowanie działalności samorządów określony procent faktycznych wpływów należności podatkowych, po zastosowaniu wszelkich ulg i potrąceń. Zmiany w konstrukcji podatku lub wprowadzenie ulg, bez nowelizacji przepisów wyznaczających wysokość udziałów jednostek samorządowych, powodują więc, że dochodzi do faktycznego ubytku dochodów z tego źródła. Szczególnie dotkliwy dla dochodów JST jest zbieg skutków ustawowych zmian w PIT z załamaniem się koniunktury (co miało miejsce w latach 2009 i 2020). Samorządy domagają się więc podniesienia przysługujących im procentowych udziałów, w wielkości zapewniającej wyrównanie prognozowanych zmniejszeń.
Postulatem, wspieranym przez ekspertów, jest kompleksowa zmiana zasad korzystania przez JST z podatków dochodowych. Zamiast udziałów we wpływach należałoby przyznać samorządom udział w samym podatku – w postaci części samorządowej lub dodatku samorządowego, określonych procentowo w stosunku do podstawy naliczania podatku (analogicznie do tego, jak naliczana jest składka na Narodowy Fundusz Zdrowia). Najdalej idzie postulat przyznania JST ograniczonego władztwa podatkowego – ustalania w określonym ustawą przedziale stawki podatkowej w odniesieniu do części/dodatku samorządowego. Umożliwiłoby to samorządom konkurencję o podatników, a ponadto sanowałoby ułomność „własności” tych źródeł dochodowych (dzisiaj JST nie mają żadnego wpływu na wysokość wpływów z tych źródeł).
CO NA TO RZĄD: W styczniu br. Ministerstwo Finansów przedstawiło samorządom wstępny projekt bardzo daleko idących zmian w systemie dochodów komunalnych. Ich zasadniczym elementem jest powiązanie wysokości dochodów z udziałów we wpływach z PIT i CIT oraz wielkości subwencji wyrównawczej. Całkowicie nowy byłby sposób obliczenia, jakie konkretne sumy są przekazywane samorządom jako ich udziały we wpływach z podatków dochodowych. Zniknęłoby powiązanie z wysokością bieżących wpływów podatkowych w trakcie roku budżetowego. Najpierw obliczano by, jaka kwota należy się wszystkim samorządom łącznie – jako średnią ważoną wysokości wpływów z trzech lat: rok budżetowy (n) – współczynnik 0,5000; rok n‒1 – współczynnik 0,3333; rok n‒2 – współczynnik 01667.
Wyliczenia opierałyby się na prognozach wpływów – danymi dotyczącymi ich wykonania dysponujemy tylko dla roku n‒2.
Następnie na podobnej zasadzie wpływy podatkowe byłyby dzielone między poszczególne JST, tyle że brane byłyby pod uwagę dane z wcześniejszych lat: n‒2; n‒3 i n‒4, co pozwoliłoby na oparcie się na wykonaniu, a nie prognozach.
W efekcie JST otrzymywałyby transfery odpowiadające udziałom w PIT i CIT w dwunastu równych ratach, których wielkość nie ulegałaby zmianom w trakcie roku. System przewiduje korekty na wypadek, gdyby realne wpływy odbiegały od prognoz i kwot przekazanych JST na ich podstawie. Możliwe byłyby one po dwóch latach.
Dziś resort informuje nas, że trwają analizy systemowe finansów JST, po zakończeniu których będzie możliwe przedstawienie szczegółowych danych dotyczących zmian w ich dochodach. O kierunku prac możemy jednak wnioskować z oderwanych wypowiedzi przedstawicieli ministerstw. Na Samorządowym Kongresie Finansowym w Sopocie 30 czerwca wiceminister finansów Sebastian Skuza potwierdził, że resortowi zależy na wprowadzeniu reguły stabilizacyjnej. Zakreślił ją jednak znacznie skromniej niż na początku roku. Nie ma już mowy o wzroście dochodów powiązanym z PKB, a stabilizacja ograniczałaby się do gwarancji, że łączne dochody samorządów z udziałów we wpływach z PIT i CIT nie będą niższe niż w poprzednim roku. Utrzymana miałaby zostać zasada 12 równych rat, a więc oparcia wysokości kwot przekazywanych samorządom na prognozach, a nie realnych wpływach, chociaż – jak zaznaczył wiceminister – z możliwością korekty post factum.
CO NA TO SAMORZĄDY: Niezależnie od systemowych postulatów JST przy każdej z kolejnych ustawowych zmian skutkujących ubytkiem wpływów z PIT czy CIT domagają sie podniesieniaprzysługujących im procentowych udziałów w wielkości zapewniającej wyrównanie prognozowanych zmniejszeń. Obawiają się łatania dziur w swoich budżetach ze środków rządowych funduszy. – Zastąpienie tej wyrwy subwencją inwestycyjną czy dotacją nie załatwia sprawy. A przedsmak tego, że rząd widzi to inaczej, mamy przy pierwszym naborze do Funduszu Inwestycji Strategicznych. Bo co z tego, że na niektóre działania może zostać przyznane nawet 95 proc. dofinansowania, skoro gmina nie ma pieniędzy na bieżącą działalność – mówi Leszek Świętalski, dyrektor biura Związku Miast Polskich. Z kolei według Grzegorza Cichego, prezesa Unii Miasteczek Polskich i burmistrza miasta i gminy Proszowice, jeżeli zmiany w podatku dochodowym wejdą w życie, to może się okazać, że JST nie zrównoważą nawet wydatków bieżących, nie mówiąc o nadwyżce operacyjnej netto czy innych wydatkach inwestycyjnych. – Dlatego postulujmy subwencję rekompensującą, która przywróciłaby samorządom utracone dochody z PIT i z CIT – dodaje samorządowiec. I podkreśla, że subwencja musi dotyczyć wydatków bieżących, np. na oświatę czy pensje dla pracowników szkół, bo w tym miejscu załamanie systemu byłoby bardzo groźne. Jako inną możliwość widzi udział gmin w podatku VAT, choć zaznacza, że strona rządowa do tego pomysłu się nie przychyla. Z kolei Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich optuje za gruntowną zmianą – uczynieniem z PIT podatku komunalnego albo zwiększeniem innych źródeł dochodów własnych.
Postulujmy wprowadzenie subwencji rekompensującej, która przywróciłaby jednostkom samorządu utracone dochody z PIT i z CIT. Subwencja ta musi dotyczyć wydatków bieżących, np. na oświatę czy pensje dla pracowników szkół.
Grzegorz Cichy
prezes Unii Miasteczek Polskich
Przepis
• Art. 2 pkt 5 i 6, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 i 3 i art. 9 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 38; ost.zm. Dz.U. z 2012 r. poz. 694)
DOTACJE ALBO SUBWENCJE ZAMIAST DOCHODÓW WŁASNYCH
Zarówno samorządy, jak i eksperci zwracają uwagę na wzrastające uzależnienie finansowe jednostek samorządu terytorialnego od dotacji. Proces ten nie jest w pełni widoczny w sprawozdaniach finansowych, ponieważ znacząca część otrzymywanych transferów jest ujmowana w klasyfikacji budżetowej nie jako dotacje, ale „środki pozyskane z innych źródeł”, i w efekcie zaliczona do dochodów własnych.
Z punktu widzenia państwa dotacje zapewniają realizację konkretnych celów publicznych, niezależnie od własnych możliwości finansowych JST. Większość samorządowych inwestycji drogowych opiera się na wsparciu dotacyjnym, ostatnio m.in. na podstawie ustawy z 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1430; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 223). Dotacje stanowią mniej odpowiednią formułę wsparcia dla odbudowy pozamiejskiej komunikacji autobusowej (na podstawie ustawy z 14 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej; t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 717). W tym przypadku istotne jest przede wszystkim zapewnienie ciągłości finansowania, a więc stałe źródło dochodów.
Szczególnie negatywne konsekwencje dla finansów samorządowych ma sytuacja, w której dotacjami wprost zastępuje się ubytki w dochodach własnych. W 2020 r. odstąpiono od pierwotnego pomysłu rekompensaty utraty dochodów podatkowych za pomocą subwencji na rzecz utworzenia Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Dostępne środki w małym stopniu skierowano do tych JST, w których finanse najmocniej uderzył kryzys (samorządy miejskie). Utratę swobodnie wydawanych dochodów miały zastąpić dochody, które można wykorzystać jedynie na inwestycje.
Efektem tego typu substytucji może być paradoks: przy dużych dostępnych środkach na inwestycje – trudności ze sfinansowaniem podstawowej działalności JST.
CO NA TO RZĄD: Pozytywnym sygnałem jest zapowiedź, że poważny ubytek dochodów z udziałów we wpływach z PIT wskutek poniesienia kwoty wolnej od podatku ma być rekompensowany w formie subwencji, a nie dotacji. Nie jest jednak znana wysokość subwencji ani zasady jej podziału. Samorządy obawiają się, że większość pieniędzy będzie można przeznaczyć wyłącznie na wydatki majątkowe.
CO NA TO SAMORZĄD: Samorządowcy niepokoją się, że w Polskim Ładzie, sztandarowym obecnie programie rządowym, będą mieli do czynienia z dotacjami i to inwestycyjnymi. Nie dość tego, mimo zapowiedzi wprowadzenia kryterium dochodowego w pierwszym naborze do Programu Inwestycji Strategicznych w ramach tego przedsięwzięcia ostatecznie kryteriów nie ma – zwraca uwagę Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich. To zdaniem skarbnika Łodzi Krzysztofa Mączkowskiego, wypowiadającego się dla Unii Metropolii Polskich, zagraża transparentności podziału środków – są obawy, że więcej dostaną ci, którzy są bardziej przychylni obecnej władzy.
SUBWENCJA OŚWIATOWA
Niedofinansowanie subwencją zadań oświatowych, odpowiedzialnych za 1/3 wydatków bieżących jednostek samorządu terytorialnego, jest jednym z ich głównych problemów finansowych. Najmniej dotyka on powiaty, najbardziej – miasta na prawach powiatu. W gminach bywa różnie z powodu wagi wiejskiej, tj. znacząco wyższych naliczeń na uczniów szkół podstawowych zlokalizowanych na wsi i miasteczkach do 5 tys. mieszkańców. Sytuacja pogarsza się jednak systematycznie od 17 lat, co można prześledzić na przygotowywanych przez Ministerstwo Finansów dorocznych sprawozdaniach. Dla przykładu w 2004 r. subwencja (podajemy kwoty łączne: subwencja plus dotacje do niej) odpowiadała 84,3 proc. bieżących wydatków w działach oświata oraz edukacyjna opieka wychowawcza objętych subwencją. Wydatki były wtedy od niej wyższe o 4,7 mld zł. W 2020 r. subwencja odpowiadała już tylko 75,8 proc. wydatków, a niedofinansowanie oświaty wyniosło 16,3 mld zł. Na taki stan rzeczy miał wpływ przede wszystkim jeden czynnik – ustalany centralnie poziom wynagrodzeń nauczycieli. Bo choć podwyżkom towarzyszą wzrosty łącznej kwoty subwencji, to jednak nie są wystarczające do ich pełnego sfinansowania, np. w 2020 r. subwencja wzrosła o 3,3 mld zł w stosunku do 2019 r., wydatki na wynagrodzenia zaś – o 4,6 mld zł.
Ważne! Minimalna wysokość subwencji oświatowej nie jest powiązana z planowanymi dochodami budżetu państwa. Gwarantowane jest jedynie to, że subwencja nie może być niższa niż rok wcześniej oraz że poszerzeniu zakresu zadań musi towarzyszyć odpowiednie jej zwiększenie.
Niektórzy ekskperci wskazują (zob. „Osiem grzechów głównych Rzeczpospolitej – pięć lat później”, red. J. Hausner), że należy zmienić system z opartego na podziale z góry ustalonej kwoty na taki, w którym subwencja byłaby naliczana na podstawie rzeczywistych kosztów realizacji zadań oświatowych. Tej zmianie powinna towarzyszyć analiza zakresu odpowiedzialności państwa i JST za realizację zadań edukacyjnych.
CO NA TO RZĄD: Elementem przedstawionej w styczniu tego roku przez MF koncepcji reformy systemu dochodów komunalnych było zdefiniowanie kwoty subwencji oświatowej jako wielkości wynikowej. Zaproponowano wzór zapewniający wzrost sumy dochodów samorządów z trzech źródeł ‒ udziałów we wpływach z PIT i CIT oraz subwencji oświatowej ‒ o wyliczoną na podstawie wskaźnika wzrostu PKB kwotę w stosunku do roku poprzedzającego rok budżetowy. Po obliczeniu wysokości należnych wszystkim JST dochodów z PIT i CIT subwencja oświatowa byłaby równa różnicy między tymi dwiema kwotami. Nadal działałaby zasada stanowiąca, że zmiana zakresu zadań, np. podwyżka wynagrodzeń, powoduje podwyższenie subwencji. Środki z tego tytułu samorządy otrzymywałyby ponad wielkość subwencji wynikającą z reguły ogólnej.
Uzależnienie wysokości subwencji od wysokości dochodów z innych źródeł mogłoby przynieść znaczące wzrosty subwencji w sytuacji ubytku dochodów podatkowych wskutek zmniejszenia obciążeń PIT czy CIT. Natomiast bardzo szybki wzrost dochodów podatkowych, szybszy od wzrostu PKB, mógłby sprawić, że kwota subwencji spadnie w relacji do poprzedniego roku.
Dochody z udziałów we wpływach z podatków dochodowych oraz z tytułu subwencji oświatowej są wzajemnie zastępowalne tylko na poziomie wszystkich samorządów łącznie. Wzajemna kompensacja ewentualnego spadku dochodów z jednego źródła dochodami z innego nie działałaby na poziomie konkretnych jednostek.
Chyba właśnie ryzyko, że na regule bilansowania dochodów mogą stracić w niektórych latach także gminy wiejskie czy miejsko-wiejskie, spowodowało, iż rząd wycofał się z tego pomysłu, co wynika z niedawnej wypowiedzi wiceministra finansów Sebastiana Skuzy. Na razie nie wiadomo, czy ministerstwo zamierza zaproponować jakąś inną formułę urealniającą wysokość subwencji oświatowej.
CO NA TO SAMORZĄDY: Ich podstawowym postulatem jest zwiększenie wielkości subwencji oraz powiązanie jej wysokości z faktycznymi kosztami zadań oświatowych. Stały wzrost subwencji, jak mówią przedstawiciele JST, zapewniać powinno prawne powiązanie z jakąś wielkością dotyczącą finansów państwa, np. określonym procentem dochodów lub wydatków budżetu państwa.
– Postulujemy kilka nowych rozwiązań, np. naliczanie subwencji nie na ucznia, a na oddział, bo jak są 8‒10-osobowe klasy, to subwencja w żaden sposób nie pokrywa ich kosztów – tłumaczy Grzegorz Cichy z Unii Miasteczek Polskich. Inny pomysł to uwzględnienie w pełni podwyżek pensji nauczycieli w subwencji. A kolejny, najbardziej radykalny, to włączenie nauczycieli do grupy pracowników zatrudnianych przez państwo i finansowanie ich pensji podobnie jak policjantów czy strażaków przez budżet. Z kolei Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich mówi, że skala problemu jest obecnie na tyle duża, że wymaga zmiany zasad finansowania całej oświaty.
W roku 2020 subwencja oświatowa nawet nie pokryła kosztów wynagrodzeń pracowników sektora oświaty. Mimo takiej wiedzy rząd prowadzi dyskusję w złym kierunku. Jeśli uważa, że wydajemy za dużo, to niech np. przejmie do budżetu państwa w całości zadanie pokrywania funduszu płac wraz z pochodnymi pracowników oświaty. Wtedy zobaczymy, czy rzeczywiście kreujemy za duże wydatki oświatowe w stosunku do przekazywanej subwencji.
Krzysztof Żuk
prezydent Lublina oraz członek zarządu Unii

Metropolii Polskich (wypowiedz dla DGP z 26 maja br.)

PrzepisY
• Art. 28 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
• Art. 3 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r.
o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2029)
SYSTEM WYRÓWNAWCZY
Szczególne kontrowersje wśród samorządów wywołuje mechanizm przewidujący wpłaty do budżetu państwa, dokonywane przez JST o wysokich dochodach podatkowych, oraz finansowanie z nich części subwencji dla innych jednostek, czyli janosikowe. Istnieje tu wyraźny konflikt interesów między tymi, którzy daninę płacą, a tymi, którzy z niej korzystają. Ci pierwsi podnoszą, że system zbyt mocno obciąża ich dochody podatkowe, przelicza je według zaniżonej w oficjalnych danych liczby mieszkańców, nie bierze pod uwagę różnic potrzeb wydatkowych.
Janosikowe zostało zaprojektowane jako mechanizm kierowania dodatkowych środków do tych jednostek, które traciły na zmianach wprowadzanych 17 lat temu nową ustawą o dochodach JST (zwiększenie udziałów w PIT i CIT, likwidacja subwencji drogowej, finansowanie niektórych zadań nie z dotacji a z dochodów własnych). Transfery te są niezależne od obecnej wysokości dochodów beneficjentów i nie są kierowane do uboższych jednostek. Na zasadniczą nieracjonalność mechanizmu wyrównawczego w specjalnym postanowieniu sygnalizacyjnym z 26 lutego 2013 r. zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny. [ramka]Warto też podkreślić, że do dziś nie wykonano w pełni wyroku TK z 4 marca 2014 r. (sygn. akt K13/11) orzekającego niezgodność z konstytucją przepisów dotyczących mechanizmu wojewódzkiego (TK skrytykował przepisy, które zmuszały Mazowsze do wypłaty corocznie setek milionów złotych na rzecz innych województw w ramach subwencji regionalnej i dał parlamentowi 18 miesięcy na ich zmianę).
Reforma systemu wyrównawczego musi objąć także jej podstawową część, subwencję wyrównawczą, finansowaną z budżetu państwa. Jej najbardziej kontrowersyjnym elementem są tzw. kwoty uzupełniające, kierowane do beneficjentów na podstawie nie do końca racjonalnych kryteriów.
CO NA TO RZĄD: W styczniu br. Ministerstwo Finansów zapowiedziało całościową reformę systemu wyrównawczego. Ocena zamożności JST miałaby uwzględniać nie tylko poziom dochodów podatkowych, lecz także zróżnicowanie potrzeb wydatkowych, i wykluczyć sytuację, w której działanie systemu wyrównawczego prowadzi do wywrócenia tak ustalonej hierarchii dochodowej. Mówiono także o wyodrębnieniu osobnego mechanizmu wyrównawczego dla miast na prawach powiatu (dzisiaj uczestniczą one w mechanizmie gminnym i powiatowym). Nie wiadomo, kiedy miałyby zostać wprowadzone zmiany. Według wypowiedzi przedstawicieli MF trwają prace nad kluczowym elementem systemu, tj. sposobem szacowania zróżnicowania potrzeb wydatkowych.
Nieprawidłowości, na które wskazał Trybunał Konstytucyjny
(postanowienie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt S 1/13; OTK ZU nr 2A z 2013 r., poz. 22)
1. System opiera się identyfikacji płatników wyłącznie na podstawie wysokości dochodów podatkowych w przeliczeniu na mieszkańca, co nie uwzględnia specyfiki dużych jednostek samorządu terytorialnego, takich jak Warszawa i Kraków, oraz struktury demograficznej czy sezonowego przypływu ludności w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie czy leczniczo.
2. Identyfikacja beneficjentów odbywa się na podstawie wybranych wydatków i wybranych dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a nie ogółu ich dochodów publicznoprawnych oraz podstawowych wydatków własnych.
3. Wpłaty są oparte na dochodach sprzed dwóch lat, tymczasem ich wysokość mogła się zasadniczo zmienić.
4. Na poziomie gminnym zbiera się znacząco wyższe kwoty, niż zostaje to potem rozdzielone beneficjentom; wpłaty w znaczny sposób przewyższają potrzeby wyrównawcze.
CO NA TO SAMORZĄDY: Według Grzegorza Kubalskiego ze Związku Powiatów Polskich dysfunkcje systemu równoważenia dochodów JST są doskonale zdiagnozowane od lat. – Fakt, że nie uległy one do tej pory głębszej zmianie, wynika z cynicznej kalkulacji politycznej. Tych, którzy są beneficjantami systemu, jest znacznie więcej niż tych, którzy ten system poprzez wpłaty do budżetu państwa finansują – nie ukrywa przedstawiciel powiatów. Wyjaśnia, że stronie rządowej w efekcie bardziej niż przywrócić elementarną sprawiedliwość, opłaca się nie robić nic.
Marek Miesztalski, skarbnik województwa mazowieckiego, przypomina z kolei, że obecnie subwencja regionalna przyznawana jest wg algorytmu uwzględniającego liczbę mieszkańców, stopę bezrobocia, powierzchnię dróg oraz PKB. Należałoby ja natomiast zweryfikować, uwzględniając m.in. specyfikę działania dużych jednostek czy kondycję finansową jednostek otrzymujących subwencję. – Nie uwzględnia się ponadto zróżnicowania czy znacznych dysproporcji rozwojowych – mówi skarbnik. Na Mazowszu oprócz aglomeracji warszawskiej są np. obszary o jednym z najwyższych współczynników bezrobocia, charakteryzujące się dużym zacofaniem gospodarczym oraz niskim poziomem PKB na mieszkańca. Zwraca też uwagę, że tę daninę nalicza się nie od rzeczywistej liczby mieszkańców, ale od osób zameldowanych, co zawyża jej wysokość w dużych ośrodkach miejskich.
Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich RP przypomina, że także wśród gmin wiejskich jest sporo płatników janosikowego. – I mają z tym kłopoty, tak jak obecnie Dobrzeń Wielki, którego najcenniejszą część (wraz z elektrownią) przejęło Opole. Dziś gmina nie ma na wydatki bieżące, a janosikowe płacić musi – wyjaśnia. Jego zdaniem janosikowe w ogóle powinno zniknąć, a kraj należałoby podzielić w zależności od wydajności podatkowej. – Wtedy poziomy udziału gmin w PIT czy CIT czy podatkach lokalnych powinny być różne i dostosowane do ich możliwości – mówi Świętalski. Przeciwna likwidacji systemu wyrównawczego jest natomiast Milena Kowalska, radna z Ostrowa Wlkp., pracownik naukowy Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. – Chodzi o to, żeby nie tworzyć nierówności między regionami. Powinny się one rozwijać równomiernie, bo to sprzyja gospodarce i procesom społecznym – wyjaśnia Milena Kowalska.
Dysfunkcje systemu równoważenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego są doskonale zdiagnozowane od lat. Fakt, że nie uległy one do tej pory głębszej zmianie, wynika z cynicznej kalkulacji politycznej. Tych, którzy są beneficjantami systemu, jest znacznie więcej niż tych, którzy ten system poprzez wpłaty do budżetu państwa finansują. W efekcie bardziej opłaca się nie zrobić niczego, niż przywrócić elementarną sprawiedliwość.
Grzegorz Kubalski
zastępca dyrektora biura w Związku Powiatów Polskich
PrzepisY
• Art. 19 do 24 oraz art. 70a do 70d ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
• Art. 2 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1951)
ZADANIA ZLECONE
Właściwie od zawsze samorządy mają pretensje o zbyt niskie dotowanie zadań zleconych i konieczność ich częściowego finansowania z dochodów własnych. Jak zwraca uwagę raport Najwyższej Izby Kontroli z 2017 r., tylko incydentalnie problem dotyczy dotacji o charakterze „transferowym”, tj. przeznaczonych na świadczenia (np. 500+) lub refundacje (np. w gospodarce nieruchomościami). Konieczność dofinansowania dotyczy działań wykonywanych bezpośrednio przez administrację samorządową, kwotowo kilku procent wszystkich dotacji na zadania zlecone. Nie wiadomo jednak, jakie środki własne samorządy angażują w wykonanie zadań zleconych. Sprawozdania Rb-50 z wykorzystania dotacji nie pozwalają na wykazanie pełnych wydatków na poszczególne zadania, ponad wysokość dotacji. Także sprawozdania Rb-28S z wykonania wydatków na ogół nie ujmują wszystkich wydatków na zadania zlecone.
!Pierwszym krokiem do uzdrowienia sytuacji związanej z finansowaniem zadań zleconych mogłoby być zezwolenie na sprawozdawanie pełnych wydatków na ten cel, co pozwoliłoby ustalić, jakiej kwoty realnie dotyczy spór. Najprawdopodobniej w relacji do całości dochodów JST jest ona relatywnie niewielka.
Raport NIK zwrócił uwagę, że realne potrzeby wydatkowe samorządów związane z realizacją zadań zleconych nie są punktem wyjścia procesu ustalania wielkości otrzymywanych przez nie dotacji. Stanowią go tzw. noty budżetowe ministra finansów, określające wstępne limity wydatków dla poszczególnych wojewodów. Strona rządowa twierdzi, że głównym powodem dofinansowania zadań zleconych przez samorządy jest ustalany przez nie zbyt wysoki poziom wynagrodzeń pracowników zaangażowanych w wykonywanie tych zadań, wyższy niż w urzędach wojewódzkich. Samorządy wskazują z kolei na kierowanie się ogólnymi przepisami dotyczącymi ustalania wysokości wynagrodzeń i niewłaściwość ich różnicowania z powodu statusu zadania (własne lub zlecone). W sporach sądowych sądy przyznają na ogół rację samorządom, wskazując, że art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach JST, gwarantujący pełne finansowanie zadań zleconych, jest bardziej zasadniczy od art. 49 ust. 3 dotyczącego jedynie sposobu kalkulacji – na zasadach analogicznych do stosowanych w budżecie państwa. Procesy takie są niezbyt liczne, choć coraz częstsze. Są też żmudne i długotrwałe oraz dotyczą jedynie już dokonanych przeszłych wydatków, co nie jest rozwiązaniem systemowym i nie zabezpiecza przed otrzymywaniem zaniżonej dotacji w przyszłości.
Ważne! Według NIK problem finansowania zadań zleconych jest nierozwiązywalny. Izba wskazuje w tym kontekście na niespójność przepisów – kalkulacja dotacji według zasad stosowanych w budżecie państwa dla podobnych wydatków nie gwarantuje bowiem pełnego pokrycia kosztów ponoszonych przez samorządy.
Część ekspertów – a także NIK – uważa, że problem finansowania zadań zleconych jest nierozwiązywalny. NIK wskazuje w tym kontekście na niespójność dwóch przywołanych wyżej przepisów: kalkulacja dotacji według zasad stosowanych w budżecie państwa dla podobnych wydatków nie gwarantuje pełnego pokrycia kosztów ponoszonych przez samorządy. Najdalej idzie postulat zniesienia podziału zadań na własne i zlecone oraz przekazania finansowania tych ostatnich do odpowiednio zwiększonych dochodów własnych. Wydaje się natomiast, że pierwszym krokiem do uzdrowienia sytuacji mogłoby być zezwolenie na ukazanie w sprawozdaniach pełnych wydatków na zadania zlecone, co pozwoliłoby ustalić, jakiej kwoty realnie dotyczy spór. Najprawdopodobniej w relacji do całości dochodów JST jest ona relatywnie niewielka.
CO NA TO RZĄD: Od 2015 r. w sprawach obywatelskich, a od 2017 r. w gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, stosowane są zobiektywizowane algorytmy naliczania dotacji dla poszczególnych JST. Opierają się one na liczbie spraw danego typu wykonanych dwa lata wcześniej przez daną jednostkę oraz jednolitych wskaźnikach czasochłonności sprawy oraz kosztów roboczogodziny. Sam fakt obiektywizacji naliczania dotacji jest pozytywny, jednak, jak wskazała NIK, w wycenie dotacji dla spraw obywatelskich rząd nie ujął kosztów rzeczowych i nie wziął pod uwagę różnic w kosztach wykonywania zadań w województwach.
Strona rządowa uważa, że to, iż samorządom nie starcza dotacji na wykonanie zadań zleconych, wynika ze zbyt wysokiego poziomu wynagrodzeń pracowników wykonujących te zadania.
CO NA TO SAMORZĄDY: Według Marka Miesztalskiego, skarbnika województwa mazowieckiego, wszelkie koszty wynikające z realizacji zadań zleconych powinny być pokrywane dotacją z budżetu państwa, z uwzględnieniem m.in. kosztów zatrudnienia, weryfikowanych na podstawie danych GUS na temat średniej wynagrodzeń na danym obszarze będącym siedzibą JST (koszty wynagrodzeń znacznie się różnią w poszczególnych regionach/miastach w kraju). Z dotacji powinny być również pokrywane wszystkie inne koszty związane z realizacją zadań (wyposażenie i utrzymanie stanowiska pracy, koszt wynajmu pomieszczeń, media i inne). Należałoby weryfikować je indywidualnie na podstawie danych z GUS o średnich kosztach tego typu w konkretnym miejscu. Podobne jest zdanie innych pytanych przez nas samorządowców. Grzegorz Cichy z Unii Miasteczek Polskich uważa, że rząd powinien dokonać przeglądu wszelkiego rodzaju zadań zlecanych samorządom i sposobu ich wykonywania i określić na nowo koszty tych zadań – realnie. Nad rzetelnością tych rachunków ubolewa też Grzegorz Kubalski ze Związku Miast Polskich.
Natomiast przedstawiciele JST są sceptyczni co do drogi sądowej, na którą część zdesperowanych JST występuje. – Jest ona nierealna – mówi skarbnik województwa mazowieckiego. – Od kilku lat się sądzimy, a strona rządowa i tak odwołuje się od wyroku. Minęło kilka lat, a pieniędzy nie zobaczyliśmy – twierdzi Marek Miesztalski.
Przepis
• Art. 49 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
INGERENCJA W ZADANIA WŁASNE
Jednym z pól konfliktów na linii rząd‒jednostki samorządu terytorialnego jest zakres, w jakim państwo wpływa na sposób wykonywania przez nie zadań własnych. Problem ma wymiar ustrojowy, ale także – co ponoszą samorządy – finansowy. Im bardziej szczegółowe są regulacje, tym mniej zostawiają miejsca na dostosowaną do lokalnych realiów racjonalizację wydatków. Kontrowersje dotyczą dziesiątków, a nawet setek przepisów, narzucających samorządom sposób wykonywania zadań czy wysokość opłat za usługi publiczne.
Kilka lat temu poważny spór dotyczył standardu zatrudnienia w pomocy społecznej, wiążącego liczbę zatrudnionych z liczbą mieszkańców, co przekraczało możliwości finansowe małych gmin. Przykładem dziedziny zadań własnych, w której samodzielność JST jest iluzoryczna, była i jest nadal oświata, w szczególności prowadzenie szkół. Prawo określa zakres obowiązków nauczycieli i poziom ich wynagrodzeń, co wpływa na wydatki, jakie ponoszą w tym zakresie JST (o finansowych skutkach tego stanu rzeczy piszemy wyżej omawiając kwestie subwencji oświatowej). Poza tym przywrócono wymóg pozytywnej opinii kuratora przy likwidacji szkoły, co utrudnia racjonalizację sieci szkolnej.
Kolejną problematyczną kwestią są rozwiązania zawarte w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888). Jej kolejne nowelizacje wywołały lawinowy wzrost kosztów za gospodarowanie odpadami. W tej dziedzinie wydatki gmin (łącznie z miastami na prawach powiatu) w 2020 r. były wyższe niż w 2019 r. o 2,5 mld zł, tj. o 37 proc. Z powodu prawnego wymogu bilansowania się systemu gospodarki odpadami większość gmin znacząco podniosła opłaty za wywóz śmieci.
CO NA TO RZĄD: Kilka dni temu Sejm uchwalił nowelizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Deklarowanym celem jest obniżenie kosztów gospodarki odpadami, m.in. przez podwyższenie maksymalnej stawki dla nieruchomości niezamieszkanych. Nowela wprowadza także możliwość dopłacania do gospodarki odpadami przez gminy i w niektórych przypadkach odstąpienie od pięciopojemnikowej zbiorki odpadów.
CO NA TO SAMORZĄDY: Wskazują przede wszystkim, że przepisy ustawy o gospodarce odpadami utrudniają zapewnienie szczelności systemu, tj. wnoszenie odpowiednich opłat przez wszystkich wytwórców odpadów. Grzegorz Cichy, prezes Unii Miasteczek Polskich, jako przykład podaje śmieci generowane podczas budowy, z których ani właściciele, ani ekipy budowlane się nie rozliczają, a powinni, bo inaczej koszty ponosi samorząd.
Jeśli chodzi o nowe rozwiązania, to samorządy oceniają je jako niewystarczające, a częściowo błędne, i liczą na poprawki w Senacie.
Na krytykę zasługują wszystkie te przypadki, w których administracja rządowa uzurpuje sobie prawo do arbitralnego wpływania na wysokość cen za usługi samorządowe – zwłaszcza gdy wcześniej sama wywołała wzrost kosztów.
Grzegorz Kubalski
Związek Powiatów Polskich
PODATEK OD NIERUCHOMOŚCI – STAWKI I LIMITY
Rady gmin mogą tylko w ograniczonym zakresie wprowadzać zwolnienia w podatku od nieruchomości, a stawki kształtować do wysokości limitu określanego co roku przez ministra finansów. Obecny system podatku od nieruchomości, zgodnie z ustawą z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 401), jest oparty na opodatkowaniu powierzchni (grunty), powierzchni użytkowej (budynki), a jedynie w części na wartości nieruchomości (budowle). Dodatkowo samorządy nie mogą zbytnio różnicować stawek podatkowych, bo to minister odkreśla ich maksymalny limit.
Podatek od nieruchomości to najważniejszy składnik dochodów własnych gmin i miast (jeśli nie liczyć transferów z udziałów w PIT, które formalnie też są dochodem własnym). Został pomyślany przy budowie systemu finansowania zadań gmin jako jeden z głównych jego elementów, zapewniających adekwatność dochodów gmin do zakresu realizowanych zadań.
!Próby wprowadzenia podatku od nieruchomości powiązanego z ich wartością podjęte były już w latach 90. ubiegłego wieku, lecz nie zostały zrealizowane.
Jednak udział dochodów gmin z tego podatku w dochodach własnych JST stopniowo maleje; również wydajność fiskalna tego podatku w porównaniu z dynamiką wzrostu wydatków bieżących jest relatywnie niska. Co więcej, znaczenie podatku od nieruchomości dla budżetów poszczególnych gmin jest różne i wynika ze struktury stawek podatku (prawie 90 proc. wpływów pochodzi z opodatkowania budowli oraz gruntów i budynków przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej) i zależy w głównym stopniu od rodzaju JST. W gminach rolniczych rolę podatku od nieruchomości przejmują podatki o zupełnie innej specyfice ‒ rolny i leśny.
CO NA TO samorządy: Związek Miast Polskich od wielu lat domaga się takiej modyfikacji podatku od nieruchomości, która nie tylko poprawiłaby jego wydajność fiskalną, lecz także pozwoliła na wykorzystanie jego roli w planowaniu lokalnym i gospodarowaniu nieruchomościami gmin. – Postulujemy powiązanie podatku z atrybutami nieruchomości wpływającymi na ich wartość, takimi jak np. lokalizacja, infrastruktura, bazującymi na pełnej informacji o nieruchomościach. Pozwoli to m.in. na wprowadzenie opartego na danych przestrzennych systemu strefowania stawek (z systemowymi atrybutami, obecnie wykorzystywanymi np. w opłatach adiacenckich) czy na planowanie i naliczanie renty planistycznej [od wzrostu wartości nieruchomości, np. spowodowanej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego – przyp. red.] – tłumaczy ekspert ds. finansów miast z ZMP Jan Maciej Czajkowski.
Z kolei zdaniem Leszka Świętalskiego ze Związku Gmin Wiejskich RP rozwiązaniem byłby podatek katastralny lub poszerzenie obecnych kompetencji gmin. W obecnym systemie dom o określonej powierzchni i konstrukcji w Warszawie i dokładnie taki sam na wsi, daleko od szosy, są identycznie opodatkowane. Abstrahuje się więc od wartości rynkowej czy obrotowej nieruchomości. – To nie jest normalna sytuacja – ocenia przedstawiciel wsi. Dodaje, że problemem jest też taki sam poziom opodatkowania w całym kraju, mimo potężnych różnic dochodowości osób i firm w różnych regionach. Zdaniem Leszka Świętalskiego, jeśli obecne rozwiązania prawne miałyby zostać, to rząd powinien ograniczyć katalog ulg i zwolnień ustawowych oraz zwiększyć widełki minimalnych i maksymalnych stawek podatków.
GŁOS EKSPERTÓW:W ocenie profesora Uniwersytetu w Białymstoku Rafała Dowgiera, skoro podatek od nieruchomości stanowi dochód gminy, to powinna mieć ona szeroką autonomię w kształtowaniu jego konstrukcji. Rady gmin powinny mieć np. uprawnienia do przedłużania terminów rat podatku od nieruchomości (takie rozwiązanie wprowadzono na czas pandemii) i wprowadzania zwolnień nie tylko przedmiotowych, ale np. dla określonych kategorii przedsiębiorców (miało to miejsce w czasie COVID-19; rady gmin mogły wprowadzać zwolnienia dla przedsiębiorców, których sytuacja finansowa uległa pogorszeniu w związku z pandemią). Zdaniem Dowgiera do rozważenia jest zmiana w ordynacji podatkowej polegająca na umożliwieniu organom podatkowym umorzenia podatku, a nie tylko zaległości podatkowych. Wskazuje też na inne rozwiązania, które przydałyby się JST, np. możliwość występowania o zmianę klasyfikacji gruntu. Często bywa bowiem tak, że ewidencja (która stanowi podstawę do wymiaru podatków) nie jest aktualizowana, co powoduje, że np. użytki rolne zabudowane opodatkowane są niskim podatkiem rolnym, a gmina, jeżeli nie jest właścicielem takiego gruntu, nie może zainicjować postępowania w sprawie zmiany jego klasyfikacji, przez co traci dochody podatkowe.
Nie wszyscy eksperci są jednak za tym, by dać gminom większą swobodę podatkową. Sceptyczny jest m.in. profesor UMK w Toruniu Wojciech Morawski, kierownik Katedry Prawa Finansów Publicznych. – Gminy mogą wpływać na wysokość podatków, ale tylko w granicach ustawy. Niby mogą obecnie prowadzić politykę podatkową poprzez stawki podatkowe, zwolnienia i nieraz ulgi, ale w praktyce stawki zazwyczaj są zbliżone do maksymalnych, gdyż potrzeby budżetowe są najważniejsze – mówi. Dodaje, że zwolnienia i ulgi generują z kolei problemy w kontekście przepisów o pomocy publicznej. – A trzeba pamiętać, że przy obliczaniu subwencji ogólnej bierze się pod uwagę potencjalne maksymalne wpływy z podatków. Czyli gmina, która zastosuje preferencje na użytek obliczania subwencji, traci dwa razy – wyjaśnia Wojciech Morawski.
CO NA TO RZĄD:W nadesłanej nam odpowiedzi Ministerstwo Finansów poinformowało, że nie planuje zmian w podatkach lokalnych, zwłaszcza w kwestii dotyczącej stawek i możliwości ich różnicowania w uchwałach rad gmin.
Nie powinno być tak, że posłowie wprowadzają nowe zwolnienia z podatku od nieruchomości lub rozszerzają ich zakres i w ten sposób pozbawiają gminy dochodów bez stosownej rekompensaty.
Rafał Dowgier
profesor Uniwersytetu w Białymstoku
Przepis
• Rozdział 1 i 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 401)
BUDYNEK CZY BUDOWLA
Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, definiując budynek (art. 1a ust. 1 pkt 1) i budowlę (art. 1a ust. 1 pkt 2), odsyła do „przepisów prawa budowlanego”, co rodziło i nadal rodzi wątpliwości interpretacyjne. Problemem jest m.in. niedopasowanie definicji do zmieniającej się rzeczywistości gospodarczej i nowych konstrukcji i rozwiązań technicznych. Powoduje to często błędną kwalifikację obiektu budowlanego do celów podatkowych, a tym samym nieprawidłowe (zawyżone) określenie wysokości podatku. Oprócz tego umiejscowienie definicji budynku i budowali poza ustawą o podatkach i opłatach lokalnych powoduje, że każda zmiana prawa budowlanego może mieć skutki podatkowe.
CO NA TO samorządy: W ocenie Związku Miast Polskich nierozwiązana od lat kwestia definicji budynku i budowli jest kolejnym argumentem za przeprowadzeniem pilnej systemowej reformy podatku od nieruchomości. W stanowisku z 14 kwietnia br. zarząd ZMP zwrócił uwagę, że ujednolicony tekst ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dostępny na stronie internetowej Sejmu zawiera przy samym tylko art. 1a przypisy, które informują o częściowej utracie ich mocy w zakresie, jaki wynika z kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego (chodzi m.in. o postanowienie sygnalizacyjne TK z 15 grudnia 2020 r. w sprawie S 3/20). ZMP zwraca uwagę, że ustawodawca często odsyła do przepisów innych ustaw – prawo budowlane, transport kolejowy itp. – które są tworzone albo zmieniane zwykle z przyczyn niezwiązanych z podatkiem lub pod naciskiem lobbystów branżowych. Zdaniem ZMP powoduje to chaos prawny skutkujący tym, że dochody własne gmin maleją.
O rozróżnienie definicji budynków i budowli osobno do celów budowlanych i osobno do podatkowych od kilku lat zabiega też Związek Gmin Wiejskich RP. Według Leszka Świętalskiego problem polega m.in. na tym, że przepisy o skutkach podatkowych powstają w resortach odpowiadających za inne dziedziny, np. w Ministerstwie Infrastruktury. – Uważamy więc, że do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych powinien zostać wprowadzony zwarty katalog budynków i budowli niepozostawiający pola interpretacyjnego – mówi przedstawiciel ZGW. Podobnie uważa wiele gmin oraz ekspertów. W sprawie niejasnych przepisów o budowlach w aspekcie podatku od nieruchomości wielokrotnie interweniował też rzecznik praw obywatelskich. Podjęta prze niego próba wypracowania definicji podatkowych budynku i budowli nie przyniosła jednak efektu.
GŁOS EKSPERTÓW: Rafał Dowgier z Katedry Prawa Podatkowego Uniwersytetu w Białymstoku uważa, że gdyby była prosta recepta na nowe definicje, zwłaszcza budowli, dla potrzeb podatku od nieruchomości, to pewnie resort finansów wprowadziłby zmiany. – Są one jednak potrzebne i oczywiście należałoby pójść w kierunku oderwania tych definicji od prawa budowlanego. To zamknęłoby drogę do zmian w podatku od nieruchomości tylnymi drzwiami, przez zmiany w prawie budowlanym, a nie w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Uniezależniłoby też wymiar podatku od biegłych z zakresu budownictwa – mówi ekspert. Jego zdaniem należy szukać rozsądnego kompromisu między gminami i podatnikami i np. spróbować w załączniku do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazać poszczególne kategorie budowli, aby przeciąć ciągłe spory na ten temat. Ekspert dodaje, że pewnym pomysłem na rozwiązanie problemu mogłoby też być odesłanie przy definicji budynku do ewidencji gruntów i budynków, skoro jest ona podstawą do wymiaru podatków. Budynek wpisany w ewidencji podlegałby opodatkowaniu. ‒ Jeżeli budynek jest, ale go jeszcze w ewidencji nie ujawniono, to można byłoby wtedy stosować definicję z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ale jednak trochę doprecyzowaną m.in. w zakresie pojęcia trwałego związania z gruntem – proponuje Rafał Dowgier.
Również Wojciech Morawski, profesor z UMK, przyznaje, że definicje z prawa budowlanego nie pasują do prawa podatkowego. – Zresztą TK uznał, że stosowanie ich wprost z prawie podatkowym jest niezgodne z zasadą ustawowego nakładania podatków, gdyż z tych wewnętrznie zapętlonych definicji niewiele wynika. W prawie budowlanym można sięgnąć do przepisów wykonawczych, wykładni celowościowej, per analogiam etc. W prawie podatkowym jest to po prostu niemożliwe – stwierdza ekspert.
CO NA TO RZĄD: Ministerstwo Finansów poinformowało nas, że analizuje kwestię opracowania definicji budowli na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Na początku 2020 r. w piśmie do RPO informowało jednak, że wypracowanie rozwiązań będzie trudne z uwagi na trudne do pogodzenia, rozbieżne interesy samorządów i przedsiębiorców.
Ważne! Sądy wciąż orzekają, że o tym, czy dany obiekt należy opodatkować jako budynek, czy budowlę, decyduje jego funkcja. Tymczasem zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 48/15), jeżeli obiekt budowlany ma dach, przegrody budowlane, fundament i jest trwale związany z gruntem, to jest budynkiem, a nie budowlą i funkcja obiektu budowlanego nie ma żadnego wpływu na jego podatkową klasyfikację.
Przepisy
• Art. 1a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych
• Art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (problem zwolnienia z podatku nieruchomości z bocznicami kolejowymi)
OPODATKOWANIE BUDOWLI W PEŁNI ZAMORTYZOWANYCH
Kolejny problem, jaki mają samorządy z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, dotyczy podstawy opodatkowania. W przypadku budowli jest nią ich wartość ustalana do celów podatków dochodowych, będąca podstawą obliczania amortyzacji. Jest to więc wartość początkowa, która do celów podatku od nieruchomości nigdy się nie zmienia (wartość historyczna), choć z biegiem lat wartość rynkowa budowli zazwyczaj spada.
Problem polega na tym, że wartość budowli z czasem maleje, a podatek wciąż jest taki sam. Firmy uważają, że art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych pozwala im zmniejszyć podstawę opodatkowania całkowicie zamortyzowanych budowli o dokonane odpisy amortyzacyjne. Zgodnie z ostatnią częścią tego przepisu podstawą opodatkowania budowli całkowicie zamortyzowanych jest ich wartość z 1 stycznia roku, w którym dokonano ostatniego odpisu amortyzacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jednak ostatnio (wyrok z 3 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 999/21), że podstawą opodatkowania nieruchomości, która jest w pełni zamortyzowana, jest jej wartość początkowa, czyli historyczna. Nie odejmuje się od niej dokonanych odpisów amortyzacyjnych. Oznacza to, że zużycie nie zmniejsza podatku od nieruchomości i firmy nie obniżą daniny od zamortyzowanych całkowicie budowli.
CO NA TO SAMORZĄDY: Przedstawiciele miast i gminy stoją na stanowisku, że podstawą opodatkowania nieruchomości, która jest w pełni zamortyzowana, jest jej wartość początkowa, czyli historyczna. Nie odejmuje się od niej dokonanych odpisów amortyzacyjnych. Oznacza to, że zużycie obiektu nie zmniejsza podatku od nieruchomości, a do zmiany podstawy naliczania podatku od budowli może dojść jedynie w przypadku zmiany właściciela/posiadacza budowli. Tak też orzekł NSA w przytaczanym wyżej wyroku z 3 marca 2021 r.
GŁOS EKSPERTÓW: Jak mówi profesor Uniwersytetu w Białymstoku Rafał Dowgier, w zakresie podstawy opodatkowania budowli ważną kwestią jest ich stabilność. Trudno więc sobie wyobrazić, aby każdego roku podatnicy zmieniali wartość budowli do opodatkowania, uwzględniając ich zużycie (nie ma tutaj znaczenia, czy są one amortyzowane, czy nie, bo wtedy zasady powinny być dla wszystkich takie same). – Powodowałoby to coroczną konieczność weryfikacji przez organy podatkowe tych wartości – argumentuje ekspert. Innego zdania jest prof. Wojciech Morawski. Uważa on, że opodatkowanie aktualnej wartości budowli byłoby bardziej sprawiedliwe. Jak mówi, to jest generalny problem podstawy opodatkowania: czy ma nią być wartość historyczna, z dnia powstania obowiązku podatkowego, czy aktualna? – Sprawiedliwiej jest opodatkowywać budowle według aktualnej wartości. Ale nic za darmo, bo oznacza to konieczność aktualizacji wartości podstawy opodatkowania, czyli ryzyko sporów i kosztów – przyznaje prof. Morawski. Jak dodaje, można też rozważyć ryczałtowe obniżanie wartości „podatkowej”. ‒ Na pewno nie powinno to być tak, jak kiedyś chciał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt I SA/Ke 3/19, wyrok uchylony), aby po prostu odliczyć dokonane odpisy amortyzacyjne, gdyż prowadzi to do absurdów – kończy ekspert.
CO NA TO RZĄD: Ministerstwo Finansów nie widzi potrzeby zmian dotyczących podstawy opodatkowania budowli.
Przepis
• Art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych