Subskrybuj nas na Youtube
Ten rodzaj aktów prawa miejscowego jest niezwykle rzadko stosowany. Co jakiś czas ma jednak swoje pięć minut, jak ostatnio za sprawą szczepień na COVID-19 i uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha. Wałbrzyscy radni zdecydowali się na wykorzystanie tego instrumentu prawnego do wprowadzenia obowiązku szczepień przeciwko COVID-19 przez mieszkańców oraz inne osoby wykonujące pracę na terenie miasta (uchwała nr XXXV/385/21 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 29 kwietnia 2021 r.). Uchwała ta, co prawda, została unieważniona przez wojewodę dolnośląskiego (rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.144.2.2021.MF z 18 maja 2021 r.), jednakże stanowi dobry pretekst do wskazania, jak prawidłowo pod względem legislacyjnym i formalnoprawnym powinny wyglądać przepisy porządkowe.
Co ciekawe, wkład Wałbrzycha w specyficznie rozumiane popularyzowanie przepisów porządkowych jest znacznie szerszy. Tego rodzaju akt prawa miejscowego został już raz przez radę miejską wykorzystany – w zeszłym roku, przy równie istotnym społecznie problemie, jak szczepienia przeciwko COVID-19, tj. ograniczeniu stosowania oraz wyeliminowaniu niektórych, jednorazowych wyrobów z tworzyw sztucznych (uchwała nr XX/197/20 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 30 stycznia 2020 r.). I także ta uchwała została unieważniona przez wojewodę (rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.144.3.2020.MF z 27 lutego 2020 r.).
Specyfika regulacji
Przepisy porządkowe są jednym z trzech podstawowych rodzajów aktów prawa miejscowego (według kryterium przedmiotu normowania). Pozostałe dwa rodzaje to przepisy stricte wykonawcze, np. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, oraz przepisy o charakterze ustrojowo-organizacyjnych, np. statut gminy. Przedmiotem przepisów porzadkowych, najogólniej mówiąc, mogą być wyłącznie kwestie nieuregulowane w innych przepisach powszechnie obowiązujących – w razie spełnienia ustawowo określonych przesłanek. Te zaś muszą być bardzo ściśle odczytywane. W praktyce mamy do czynienia z niewielką grupą spraw, które mogą być przedmiotem regulacji przepisów porządkowych.
Podstawa prawna
Przepisy porządkowe jako akt prawa miejscowego stanowione są przez organy jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie szczebla gminnego i powiatowego. Na szczeblu wojewódzkim w uprawnienia w tym zakresie został bowiem wyposażony wojewoda. Analizując podstawę prawną do ich wydania na przykładzie gminnych przepisów porządkowych (w pozostałych przypadkach podstawa ta jest niemalże identyczna), wskazać należy, że jest nią art. 40 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378; dalej: u.s.g.), względnie – w przypadkach niecierpiących zwłoki – art. 41 ust. 2 u.s.g. Przepisy te wydaje rada gminy, a w drugiej sytuacji – wójt. Jednak wydane w drodze zarządzenia przepisy porządkowe muszą zostać zatwierdzone przez radę gminy na najbliższej sesji, a tracą moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia. W razie nieprzedstawienia tych przepisów do zatwierdzenia lub odmowy ich zatwierdzenia rada gminy określa termin utraty ich mocy obowiązującej.
Przesłanki do wydania
Artykuł 40 ust. 3 u.s.g. stanowi, że: „W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”. Ustawodawca wprowadził tym samym trzy przesłanki, które muszą się ziścić, aby możliwe było wydanie przepisów porządkowych:
1) zakres nieuregulowany w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,
2) niezbędność przepisów dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego,
3) niewyrażony wprost w przywołanym przepisie – obszar występowania zagrożenia.
Niniejsze opracowanie nie ma na celu szczegółowego i teoretycznoprawnego omówienia wspomnianych powyżej przesłanek, a jedynie zasygnalizowanie praktycznych problemów z nimi związanych. I tak z punktu widzenia pierwszej przesłanki istotne jest to, że istnieje pewien nieuregulowany zakres w innych aktach powszechnie obowiązujących (w tym także przepisach porządkowych wydanych przez inne organy, co oznacza, że wydanie przepisów porządkowych przez jeden organ wyklucza wydanie kolejnych przepisów porządkowych przez inne organy w tym samym zakresie). Jak w tym kontekście wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 904/20): „O «zakresie nieuregulowanym» można bowiem mówić na gruncie przepisu art. 40 ust. 3 powołanej ustawy wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk”. NSA podkreślił ponadto, że upoważnienie do stanowienia aktów porządkowych nie może być interpretowane rozszerzająco: „Przepisy porządkowe mają mieć rzeczywiście wyjątkowy charakter, regulować sytuacje nietypowe. Ich stanowienie powinno mieć co do zasady miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, typu klęska żywiołowa, katastrofa czy epidemia, a więc nadzwyczajnych sytuacjach losowych” – czytamy w uzasadnieniu wyroku.
Niedopuszczalne jest wydawanie miejscowych przepisów porządkowych w odniesieniu do zjawisk występujących w całym kraju, a więc w sferze stosunków społecznych, która wymaga generalnych uregulowań.
Przykład 1
Zakaz prezentowania płodów
Rada Miasta Oleśnicy w uchwale nr XXVII/311/2021 z 25 marca 2021 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z zakazem umieszczania w przestrzeni publicznej miasta obrazów drastycznych, w tym płodów ludzkich i ich szczątków, zakazała prezentowania na banerach, bilboardach, telebimach itp. treści drastycznych, w tym eksponujących wizerunek zwłok lub ich fragmentów. W ocenie wojewody dolnośląskiego (rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.95.4.2021.RJ1 z 12 kwietnia 2021 r.) wprowadzony zakaz nie mieścił się jednak w zakresie spraw nieuregulowanych innymi przepisami, wynikał bowiem z art. 51 par. 1 względnie art. 141 ustawy z 20 maja 1971 r. ‒ Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 281; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 720).
Przykład 2
Reglamentowanie wody
Rada gminy X wprowadziła przepisy porządkowe ograniczające korzystanie z wody pochodzącej z sieci wodociągowej dla celów innych niż bytowe. I miała prawo to zrobić. Potwierdza to wyrok NSA z 13 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 994/16), w którym wskazano, że „w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej – suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych na podstawie rat. 40 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych”.
W odniesieniu do drugiej z przesłanek, odnoszącej się do pewnego stanu faktycznego, jej spełnienie jest również warunkiem koniecznym do uznania, że dopuszczalne jest ustanowienie przepisów porządkowych. Przypomnijmy, że przesłanka ta mówi o niezbędności wprowadzanych przepisów dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Co przy tym istotne, katalog dóbr, których naruszenie lub zagrożenie naruszenia upoważnia do stanowienia tych przepisów, ma charakter zamknięty. W ocenie zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych wspomniana przesłanka nie jest np. spełniona w przypadku zwalczania roślin z gatunku barszcz Sosnowskiego. W wyroku z 27 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 731/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że faktem powszechnie znanym są zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego powodowane występowaniem barszczy kaukaskich na terenie Polski, a tym samym zagrożenia wynikające ze stwierdzenia występowania na terenie gminy tych roślin nie mają charakteru nadzwyczajnego czy nagłego.
Co do ostatniej przesłanki odnoszącej się do obszaru występowania zagrożenia warto jedynie wskazać, że musi ona odnosić się do lokalnego (terytorialnie) charakteru sprawy. Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym przez prof. Bogana Dolnickiego, że niedopuszczalne jest wydawanie przepisów porządkowych w odniesieniu do zjawisk występujących w całym kraju, a więc w sferze stosunków społecznych, która wymaga generalnych uregulowań (zob. B. Dolnicki, „Przepisy porządkowe jako akty prawa miejscowego” [w:] „Przegląd Prawa Publicznego” nr 12/2008). Innymi słowy, w przypadku, gdy zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego jest zagrożeniem ogólnokrajowym, a nie jedynie lokalnym czy regionalnym, to właściwą formą reagowania powinny być odpowiednie regulacje obowiązujące dla terenu całego kraju, zwłaszcza powiązane z wprowadzeniem jednego ze stanów nadzwyczajnych.
Problematyczna grzywna
Ustawodawca przewiduje możliwość wprowadzenia w przepisach porządkowych, za ich naruszenie, kary grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.). Tym samym to od samodzielnej decyzji organu wydającego przepisy porządkowe zależeć będzie, czy przepis określający grzywnę za ich naruszenie zostanie ustanowiony – nie ma w tym zakresie takiego obowiązku.
W tym miejscu przywołać jednak należy stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r. (sygn. akt P 10/02). Trybunał orzekł w nim, że „organy samorządu terytorialnego oraz wojewoda nie mogą same ustanawiać kary grzywny ani nawet określać jej granic, a jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykroczeniach, w szczególności w art. 54 kodeksu wykroczeń”. Powyższy pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie sądów zarówno powszechnych (np. wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt V KK 41/05), jak i administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 959/11). Tym samym przyjąć należy, że gdy gminne przepisy porządkowe miałyby przewidywać karę grzywny za ich naruszenie, przepis określający sankcję za to naruszenie powinien co najmniej w sposób ogólny odsyłać do odpowiedzialności przewidzianej w art. 54 kodeksu wykroczeń (przepis ten stanowi, że „Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany”).
Uprawnionymi do wymierzenia grzywny za naruszenie ww. przepisu kodeksu wykroczeń są zarówno sąd powszechny w drodze wyroku, jak i funkcjonariusz policji czy strażnik straży gminnej (miejskiej) w drodze mandatu karnego.
Problem z przywołanym przepisem jest jednak taki, że dotyczy on „zachowania się w miejscach publicznych”. Tym samym w odniesieniu nie do wszystkich wydawanych przepisów porządkowych będzie mógł on znaleźć zastosowanie. Problematyczne może być np. twierdzenie, że podlewanie ogródka wodą pochodzącą z sieci wodociągowej, a więc podejmowanie działań na swoim prywatnym, a nie – jak stanowi przepis kodeksu wykroczeń – publicznym terenie, może podpadać pod normę wyrażoną w tym przepisie.
Tym samym, o ile niekwestionowana jest możliwość wprowadzania przez właściwe organy gminy przepisów porządkowych i określenie za ich nieprzestrzeganie grzywny, o tyle w niektórych przypadkach, np. przy wprowadzaniu w okresie długotrwałej suszy ograniczeń lub zakazów korzystania z wody z sieci wodociągowej na cele inne niż bytowe, a zwłaszcza do podlewania przydomowych ogródków, wątpliwe może być przewidzenie kary grzywny za naruszenie tychże zakazów lub ograniczeń.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego organy JST nie mogą same ustanawiać kary grzywny ani nawet określać jej granic, a jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykroczeniach.
Ogłoszenie i wejście w życie
Z punktu widzenia prowadzonych rozważań dotyczących przepisów porządkowych, niezwykle istotna jest kwestia ich ogłoszenia i wejścia w życie. W przypadku bowiem „zwykłych” (tj. innych niż przepisy porządkowe) aktów prawa miejscowego, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), ogłaszane są one w dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W odniesieniu natomiast do przepisów porządkowych art. 4 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że wchodzą one w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. Ponadto w uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu ich w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, to można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.
Także samo ogłoszenie przepisów porządkowych następuje w innej formie niż w przypadku „zwykłych” aktów prawa miejscowego, co jest istotne z punktu widzenia liczenia terminu wejścia ich w życie. Regulacje te ogłasza się bowiem w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu. Jednocześnie ogłoszenie przepisów porządkowych we wskazany sposób nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (są one wszak również aktami prawa miejscowego).
W konsekwencji powyższego zauważyć należy, że posłużenie się przy przepisach porządkowych formułą wejścia w życie przeznaczoną dla „zwykłych” aktów prawa miejscowego, a nie tą odnoszącą się specjalnie dla tychże przepisów porządkowych (np. przez pominięcie formy obwieszczenia dla ich ogłoszenia), skutkuje ich wadliwością powodującą konieczność ich wyeliminowania czy to przez organ nadzoru, czy też sąd administracyjny (na co słusznie zwrócił uwagę np. WSA we Wrocławiu w przywoływanym już wyroku o sygn. akt II SA/Wr 731/15).
W artykułach publikowanych w ramach cyklu przedstawiamy, jak tworzyć dobre prawo lokalne, by było czytelne i zrozumiałe dla odbiorców. Wskazujemy też błędy, jakie popełniają samorządy, podejmując uchwały, oraz wyjaśniamy, jak ich unikać.
Dotychczas w dodatku „Samorząd i Administracja” w tym cyklu ukazały się artykuły:
• „Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie” ‒ DGP nr 90 z 12 maja,
• „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja,
• „Przepisy merytoryczne, czyli element (prawie) każdej uchwały organów stanowiących JST” ‒ DGP nr 105 z 2 czerwca.
