W ciągu ostatnich czterech lat wojewodowie unieważnili ponad 10 tys. uchwał. Najpoważniejsze problemy sprawiały radnym plany zagospodarowania
Najwięcej niedopracowanych aktów wytworzyły województwa dolnośląskie, warmińsko-mazurskie i śląskie. Najmniej kłopotów z podejmowanymi uchwałami mieli radni z województwa małopolskiego.
Takie wyniki przynosi sonda DGP, w której odpowiedzi udzieliło 11 z 16 regionów. Pytaliśmy urzędy wojewódzkie o liczbę uchwał samorządowych, które wojewoda unieważnił od 2010 r. do chwili obecnej z powodu uchybień prawnych (rozstrzygnięcia nadzorcze). Część tych decyzji nie jest ostateczna, gdyż autorzy uchwał mogą w ciągu 30 dni odwołać się do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Najwięcej błędów w gminach
Stwierdzanie nieważności uchwał nie zawsze jest kwestią drobnych uchybień formalnych, lecz – przynajmniej zdaniem samych wojewodów – efektem naruszania podstawowych przepisów. Przykładowo w lipcu 2014 r. wojewoda mazowiecki Jacek Kozłowski stwierdził nieważność uchwały radnych Wołomina, która wprowadzała zapis dotyczący bezwzględnej ochrony życia w statucie tamtejszego szpitala. Organ nadzoru uznał, że uchwała złamała wiele przepisów, m.in. ustawy o działalności leczniczej, o prawach pacjenta, o zawodzie lekarza i dentysty, a nawet art. 53 konstytucji.
Samorządowcy z jednej strony twierdzą, że w wielu przypadkach stwierdzenie nieważności uchwał to efekt nadgorliwości niektórych prawników pracujących dla wojewody. – Potrafią się przyczepić nawet do przecinka – zżyma się jeden z naszych rozmówców.
Ale z drugiej strony lokalni włodarze przyznają, że sami ponoszą sporą część winy.
– Czasem zwykłe tempo życia powoduje, że radni przegłosowują uchwały, które zostały źle przygotowane przez tamtejszych radców prawnych. Zwłaszcza wtedy gdy np. chodzi o dopięcie jakiejś inwestycji czy załapanie się na dofinansowanie – tłumaczy Cezary Gabryjączyk, starosta łaski i członek zarządu Związku Powiatów Polskich.
Wyjaśnia również, skąd biorą się liderzy w niechlubnej statystyce regionów z największą liczbą unieważnionych uchwał. – W województwie dolnośląskim jest dużo inwestycji, region jest postrzegany jako jeden z najlepszych, jeśli chodzi o wykorzystywanie środków unijnych, tak więc działa tam klasyczny efekt skali, im więcej się dzieje, tym większe pole do błędów – twierdzi Cezary Gabryjączyk.
Zebrane przez nas dane nie pozostawiają złudzeń, że im niższy szczebel samorządu, tym więcej błędów popełniają tamtejsi radni. Przykładowo na Mazowszu wojewoda w 2013 r. stwierdził nieważność 195 uchwał przyjętych przed radnych gminnych i miejskich oraz tylko 10 powiatowych. Ani razu w ciągu ostatnich ponad czterech lat nie stwierdził nieważności uchwał podejmowanych przez sejmik województwa.
Trudne zagospodarowanie...
Najwięcej problemów w toku działalności uchwałodawczej niewątpliwie sprawia gminom zarządzanie przestrzenią. Na 5,6 tys. przeanalizowanych przez nas rozstrzygnięć nadzorczych opublikowanych w 16 wojewódzkich dziennikach urzędowych w latach 2011–2013 aż 1,1 tys. (a więc średnio co piąte) dotyczyło naruszenia ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.).
Nie dziwi to ekspertów.
– Trudności, które mają gminy z planowaniem przestrzennym, wynikają w dużej mierze ze stopnia skomplikowania przepisów. Nie jest to jednak jedyny problem. Warstwa merytoryczna uchwał opiera się często na analizie złożonych stanów faktycznych, w której łatwo o czysto techniczne błędy, skutkujące wadliwością ustalonego sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu – tłumaczy prawniczka Monika Bogdał z Kancelarii Prawnej Piszcz, Norek i Wspólnicy.
Zgubna jest również szybkość działania samorządowców.
– Procedura tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rozbudowana i czasochłonna. W przypadku dążenia gminy do możliwie szybkiego jej zakończenia niektóre obligatoryjne etapy, jak np. ponowne wyłożenie planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu uwag mieszkańców z pierwszego etapu konsultacji, są pomijane – zwraca uwagę Roman Nowak, rzecznik wojewody pomorskiego.
– Chęć szybkiego uchwalenia planu przedkładana jest nad jakość i rzetelność jego wykonania – dodaje.
Trudno się dziwić gminom, które popełniają błędy, skoro nawet sądy administracyjnie różnie interpretują przepisy w tym zakresie. Dlatego zdaniem ekspertów samorządy stale będą mieć problemy ze stosowaniem tej ustawy, dopóki jej regulacje nie staną się bardziej przejrzyste i uporządkowane.
– Konieczna jest więc reforma całego systemu planowania przestrzennego, co jednak wymaga zmiany świadomości społecznej i społecznej akceptacji, czyli odpowiedniej kampanii informacyjnej, przy współpracy z mediami. W pierwszym rzędzie należałoby wzmocnić kompetencje gmin, a co za tym idzie lokalne planowanie przestrzenne – wskazuje dr Krystyna Krzekotowska, kierownik studiów podyplomowych z zakresu zarządzania nieruchomościami Uczelni Łazarskiego.
...i znowelizowane ustawy
Drugim najczęściej naruszanym aktem – nieco ponad 900 stwierdzonych naruszeń na 5,6 tys. rozstrzygnięć – jest ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). To jednak nie powinno dziwić, bo zawiera ona delegację do stanowienia wielu aktów prawa miejscowego. Przyjmując uchwałę, rady gmin często przekraczają granice przyznanego w tej ustawie upoważnienia do regulowania określonych kwestii.
Trzecie miejsce w zestawieniu należy do ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). W latach 2011–2013 wojewodowie aż ponad 850 razy stwierdzili jej naruszenie. W czołówce znajduje się również ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).
Wyraźnie więc widać, że samorządowcy mają problem z praktycznym stosowaniem znowelizowanego prawa. Zanim przyzwyczają się do nowych regulacji, popełniają sporo błędów. Trzeba bowiem pamiętać, że w ostatnich latach obie wspomniane ustawy zostały poważnie zmienione. Na mocy pierwszej z nich wprowadzono nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi, a w przypadku drugiej najwięcej problemów lokalnych władz wiązało się ze zmianami w opłatach za przedszkola, które nastąpiły w 2011 r.
Zdaniem ekspertów konieczna jest reforma całego systemu planowania przestrzennego