Przepisy merytoryczne są nieodzownym elementem niemalże każdego aktu prawa miejscowego. Wyjątkiem są jedynie akty nowelizujące, które zawierają w głównej mierze regulacje zmieniające. Przepisy merytoryczne są elementem aktu prawa miejscowego umieszczanym jako pierwszy bezpośrednio po tytule i podstawie prawnej, przed pozostałymi elementami (innymi rodzajami przepisów).

Zgodnie z przepisami „Zasad techniki prawodawczej”, które stanowią załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP), w regulacjach merytorycznych można wydzielić przepisy ogólne i przepisy szczegółowe. Zasadą jest, że przepisy merytoryczne umieszczamy w danym akcie w kolejności od najbardziej ogólnych do najbardziej szczegółowych, co niewątpliwie zwiększa jego czytelność.
W przepisach ogólnych zamieszcza się przede wszystkim określenie zakresu spraw regulowanych danym aktem oraz podmiotów, których on dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod regulacji, a także objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów. W przepisach ogólnych danego aktu prawa miejscowego zamieszcza się również inne postanowienia wspólne dla wszystkich albo dla większości przepisów merytorycznych, z pewnym zastrzeżeniem, o którym poniżej.
Przepisy szczegółowe nie są jednorodne. Wyróżniamy ich następujące rodzaje (według kolejności, w której się je zamieszcza w akcie prawa miejscowego):
  • przepisy prawa materialnego – powinny możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować;
  • przepisy ustrojowe – zamieszcza się w nich regulacje o zadaniach i kompetencjach organów lub instytucji, ich formie prawnej i organizacji, sposobie ich finansowania i obsadzania oraz jakim podmiotom one podlegają albo jakie podmioty sprawują nad nimi nadzór;
  • przepisy proceduralne – określają głównie sposób postępowania przed organami lub instytucjami, strony i innych uczestników postępowania, ich prawa i obowiązki w postępowaniu, rodzaje rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu, i tryb ich wzruszania, zasady i tryb ponoszenia opłat i kosztów postępowania oraz zasady i tryb wykonywania rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu;
  • przepisy o karach pieniężnych i przepisy karne – umieszcza się je jedynie w przepisach porządkowych (o czym powiemy w kolejnym odcinku cyklu).
W związku z tym, że akty prawa miejscowego są aktami normatywnymi o charakterze podustawowym (czyli mają na celu jedynie wykonanie ustawy w zakresie wskazanym w upoważnieniu do ich wydania), konstruowanie w nich przepisów merytorycznych rządzi się bardziej restrykcyjnymi zasadami niż w przypadku ustaw. Jedną z istotniejszych jest ta zakazująca powtarzania w nich przepisów jakichkolwiek innych aktów normatywnych (a zwłaszcza ustawy upoważniającej). Jeśli np. w danej ustawie, której przepis stanowi podstawę do wydania uchwały rady gminy, zawarte są określone definicje pojęć używanych na gruncie ustawy, to nieprawidłowe jest przepisywanie tych definicji do aktu prawa miejscowego. Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć pogląd mówiący o tym, że wspomniany zakaz nie ma charakteru bezwzględnego i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych będzie uznawane automatycznie za naruszenie prawa skutkujące wadliwością aktu prawa miejscowego, jednak pogląd ten nie jest dominujący. Sądy i organy nadzoru stoją w większości na stanowisku, że powtarzanie przepisów ustawowych jest nieprawidłowe, może bowiem powodować liczne komplikacje. W przypadku gdy zmieni się definicja ustawowa, która została powtórzona w akcie prawa miejscowego, konieczne też będzie znowelizowanie tego aktu, aby jego treść nie wprowadzała odbiorcy w błąd.
Niedopuszczalne jest również modyfikowanie w aktach prawa miejscowego definicji ustawowych. Choć można znaleźć wiele argumentów za tym, by jednak powtarzać postanowienia ustawowe w przepisach aktów prawa miejscowego, to w świetle obecnie obowiązujących przepisów takie działanie uznać należy za wadliwe. Jest to jednak zagadnienie, nad którym warto byłoby się zastanowić – czy nie należałoby dopuścić możliwości powtarzania w aktach prawa miejscowego przynajmniej definicji ustawowych, które – mimo że naruszają zasadę skrótowości (kondensacji) tekstu prawnego – umożliwią odbiorcom tego aktu właściwe jego zrozumienie i prawidłowe zastosowanie.
Prawo miejscowe: Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie
Prawo miejscowe: Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie

Zobacz również

Przykład

Tylko w ustawie
W ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888) zawarto definicję właściciela nieruchomości, przez którego rozumie się nie tylko współwłaścicieli, lecz także użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie przepisów przywołanej ustawy niejednokrotnie określa się obowiązki nakładane właśnie na właścicieli nieruchomości w powyższym znaczeniu. Dla adresatów tych aktów niewątpliwie bardziej zrozumiałe byłoby, gdyby powtórzenie definicji właściciela nieruchomości znajdowało się w konkretnym akcie prawa miejscowego. Trudno bowiem oczekiwać, aby każdy odbiorca takiego aktu wiedział, że obowiązki nałożone na właściciela nieruchomości dotyczą również dzierżawcy, najemcy czy użytkownika takiej nieruchomości.
Dopuszczalne definicje
ZTP nie zabraniają jednak bezwzględnie tworzenia definicji w aktach prawa miejscowego. Co więcej, w ściśle określonych przypadkach możliwe jest także tworzenie własnych definicji pojęć, które już zostały zdefiniowane na szczeblu ustawowym. Chodzi m.in. o sytuacje, gdy upoważnienie ustawowe do wydania danego aktu prawa miejscowego umożliwia formułowanie takich pojęć. Tworzenie w aktach prawa miejscowego definicji jest również w pełni dopuszczalne, a nawet pożądane, w przypadku używanych w akcie prawa miejscowego pojęć wieloznacznych, nieostrych bądź też powszechnie niezrozumiałych. Najczęstszym aktem prawa miejscowego, w którym umieszczane są definicje, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Definiowane są w nim, na potrzeby tego aktu, np. takie pojęcia jak „linia zabudowy” czy „pieszo-jezdnia” itp.
Skróty
Jak stanowią ZTP, dla oznaczenia określenia złożonego, składającego się z więcej niż jednego wyrazu, które wielokrotnie powtarza się w tekście aktu normatywnego, można wprowadzić jego skrót. Skróty bardzo często mylnie utożsamiane są z definicjami (np. mimo konstrukcji przeznaczonej dla tworzenia definicji za skrót należy uznać określenie: „Ilekroć w uchwale mowa jest o ustawie, należy przez to rozumieć ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 i 1378)”. Wspólne dla skrótów i definicji jest umieszczanie ich w przepisach ogólnych danego aktu. O ile jednak główną rolą definicji jest wyjaśnienie znaczenia określonego pojęcia, o tyle zadaniem skrótu jest uniknięcie zbędnych powtórzeń. [ramka]
Różne sposoby osiągania lapidarności ©℗
Skrót może się składać:
• z pierwszych liter określenia podlegającego skróceniu, np. centrum usług wspólnych zwane dalej „cuw” (albo „CUW”),
• jednego wyrazu ze skracanego określenia, np. centrum usług wspólnych zwane dalej „centrum”,
• z wyrazu, który nie wchodzi w skład skracanego określenia, np. centrum usług wspólnych zwane dalej „jednostką”.
Przykłady zastosowania:
„Uchwała określa regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy X, zwany dalej «regulaminem»”;
„Zwolnienie przysługuje podmiotom, o których mowa w art. 6k ust. 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888), zwanej dalej «ustawą»”.
Nieprawidłową konstrukcją skrótu będzie np. sformułowanie: mieszkaniec zwany dalej „wnioskodawcą”. W takim przypadku nie osiągamy podstawowego celu, dla którego wprowadza się skróty. Wprowadzane określenie jest bowiem dłuższe.
Załączniki
Jednym z najczęściej popełnianych błędów w aktach prawa miejscowego jest nadużywanie stosowania załączników. Co prawda, ZTP jednoznacznie wskazują, że akt normatywny może zawierać załączniki, do których odesłanie zamieszcza się w przepisach merytorycznych, jednak ich użycie powinno spełniać określoną rolę. Zgodnie z ZTP w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Oznacza to, że rolą załącznika jest wyciągnięcie poza klasyczne przepisy elementów, które mogłyby zaburzyć odbiór danego aktu prawnego, a nie ma możliwości ich wyrażenia w formie podstawowej dla aktów normatywnych, tj. jako przepisy prawne wyrażające określone normy. Załącznikami w praktyce są np. graficzne przedstawienia znaków drogowych, wzory określonych formularzy (np. deklaracji podatkowych) czy też wzory do obliczania pewnych wartości liczbowych (np. wysokości administracyjnej kary pieniężnej). Co przy tym istotne, i co jest przyjmowane przez zdecydowaną większość orzecznictwa sądów administracyjnych, załącznik do aktu prawa miejscowego ma tę samą moc prawną, co ten akt. Tym samym nie sposób przyjmować, że przeniesienie określonej treści do załącznika sprawia, że fragment ten traci walor aktu powszechnie obowiązującego.
W artykułach publikowanych w ramach cyklu przedstawiamy, jak tworzyć dobre prawo lokalne, by było czytelne i zrozumiałe dla odbiorców. Wskazujemy też błędy, jakie popełniają samorządy, podejmując uchwały, oraz wyjaśniamy, jak ich unikać.
Dotychczas w dodatku „Samorząd i Administracja” w tym cyklu ukazały się artykuły:
• „Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie” ‒ DGP nr 90 z 12 maja,
• „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja.
Wspomnianym wcześniej, najczęściej spotykanym błędem przy stosowaniu załączników jest umieszczanie w nich treści, która powinna być częścią samej uchwały, zwłaszcza w przypadku różnego rodzaju regulaminów czy statutów. Bardzo często spotykane w praktyce jest np. zamieszczanie w załączniku treści regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy czy też regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Również statuty jednostek samorządu terytorialnego bywają błędnie przyjmowane jako załączniki do uchwał. Tego rodzaju treści bez problemu mogą i wręcz powinny być częścią samej uchwały.
WAŻNE Błędem jest zamieszczanie w załączniku uchwały rady gminy treści regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy czy też regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków albo statutu danej JST. Tego rodzaju akty prawne mogą i wręcz powinny być częścią samej uchwały.
Niewłaściwe użycie załącznika w akcie prawnym nie wpływa rzecz jasna na ważność określonych w nim przepisów, jednak może wpływać na ich prawidłowy odbiór poprzez skomplikowany sposób powoływania się na poszczególne jednostki redakcyjne. Widoczne jest to zwłaszcza na przykładzie wspomnianych statutów jednostek samorządu terytorialnego. Załącznikami do statutów z kolei bardzo często są bowiem takie elementy, jak np. logo. I mamy w takim przypadku do czynienia z konstrukcją załącznika do załącznika do uchwały.
Co ciekawe, same ZTP są przykładem nieprawidłowego zastosowania załącznika. Mimo że mają one klasyczną postać zdań oznaczonych paragrafami, stanowią bowiem załącznik do rozporządzenia, a nie są jego bezpośrednią treścią.