Zauważalna jest zwłaszcza zależność, że im krócej trwa proces legislacyjny danego aktu prawnego, tym większe problemy stwarza stosowanie przepisów tego aktu. Uwagi te odnoszą się zwłaszcza do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego w formie ustaw i rozporządzeń (docenić w tym miejscu warto legislatorów Rządowego Centrum Legislacji oraz biur legislacyjnych Sejmu i Senatu, którzy w procesie tworzenia prawa wskazują na nieprawidłowości legislacyjne tworzonych aktów, chociaż ich uwagi nierzadko są pomijane na dalszym etapie prac).
Nie można przy tym udawać, że problemu nie ma w przypadku tworzenia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Wręcz przeciwnie – wydaje się on jeszcze poważniejszy, bo widać brak należytego poczucia odpowiedzialności za jakość tego prawa wśród osób, które go tworzą. Być może jest tak dlatego, że grono zaangażowanych w powstawanie prawa lokalnego jest bardzo szerokie.
Rozmyta odpowiedzialność
W tworzenie prawa miejscowego zaangażowanych jest wiele osób. Z jednej strony mamy bowiem pracowników merytorycznych urzędów przygotowujących projekt danego aktu (uchwały, zarządzenia), z drugiej natomiast osoby pełniące określone funkcje w ramach organu uprawnionego do ustanowienia tego aktu, tj. organu stanowiącego (rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa – ale również zgromadzenia związku komunalnego) i organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu, zarządu województwa czy zarządu związku komunalnego). Między nimi funkcjonuje dodatkowo nadzór prawny danego urzędu, który powinien wyłapywać i eliminować nieprawidłowości.
W tym miejscu warto sobie postawić pytanie, skąd więc się biorą wspomniane niedoskonałości i jak ich w przyszłości nie powtarzać? Przyczyn jest wiele, a ich omówienie mogłoby stanowić podstawę do przygotowania kilku poważnych rozpraw, każdej z innej dziedziny, nie tylko nauk prawnych. Prostsze będzie rozwinięcie problemu poprzez omówienie wypracowanych już zasad redagowania tekstów prawnych (pierwsze ustanowione zostały w Polsce już w 1929 r.). Stanowienie prawa przez organy samorządu terytorialnego podlega bowiem co do zasady tym samym wymogom legislacyjnym, które odnoszą się do ustaw i rozporządzeń. Im tworzone na szczeblu samorządowym prawo będzie bardziej prawidłowe, poprawne i zrozumiałe (mając przy tym na uwadze, że wpływa na ten aspekt również jakość prawa stanowionego przez parlament i rząd), tym mniej problematyczne będą jego rezultaty w postaci nakładanych na mieszkańców danej wspólnoty samorządowej praw czy obowiązków.
Główne zasady
Pomijając w tym miejscu szczegółowe teoretyczno-prawne rozważania odnoszące się do tworzenia prawa, warto mieć na uwadze kilka najbardziej podstawowych zasad prawidłowej legislacji. Są to zasady:
  • celowości – co chcemy osiągnąć przygotowywanym aktem prawnym;
  • proporcjonalności – czy przyjmowane środki i rozwiązania prawne są konieczne do osiągnięcia określonego celu;
  • adekwatności – czy przygotowując dany akt prawny, posługujemy się odpowiednimi regułami jego sporządzania, które prowadzą do precyzyjności tekstu przy pozostawieniu pewnej jego elastyczności (co jest niezbędne przy tworzeniu, a następnie stosowaniu norm generalnych i abstrakcyjnych);
  • skrótowości – czy przygotowywany akt prawny nie jest niepotrzebnie rozbudowany, co może negatywnie wpływać na jego komunikatywność.
Dociekliwy czytelnik może słusznie zauważyć, że niekiedy pogodzenie wszystkich wymienionych powyżej zasad może być trudne do zrealizowania. Co w takim przypadku powinna zrobić osoba redagująca tekst prawny? W jaki sposób rozstrzygnąć ewentualną kolizję wyżej wymienionych reguł? W takiej sytuacji nadrzędnym celem powinno być osiągnięcie precyzyjności tworzonego tekstu. Pamiętajmy bowiem, że prawodawca zawsze jest racjonalny – a przynajmniej takie założenie przyjmowane jest w ramach wykładni prawa.
Podstawa w konstytucji
W obecnie obowiązującym porządku prawnym funkcjonuje wyłącznie jeden akt prawny regulujący problematykę zasad tworzenia prawa. Jest nim rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (dalej: ZTP). Przez niemal dwie dekady obowiązywania zmieniane było tylko raz – 1 marca 2016 r. Jedynie częściowym uzupełnieniem tej regulacji jest ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jej przepisy odnoszą się bowiem wyłącznie do zasad i trybu ogłaszania tych aktów oraz zasad i trybu wydawania dzienników urzędowych.
Czy ZTP można jednak stosować do prawa miejscowego stanowionego przez organy samorządu terytorialnego? Paragraf 143 rozporządzenia stanowi, że „do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1‒7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych ‒ również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej”. Tym samym z ZTP literalnie wynika, że wiele ich przepisów ma zastosowanie do prawa miejscowego (ale nie wszystkie – głownie ze względu na różnice w procedurze legislacyjnej dotyczącej ustaw, do których ZTP stosujemy w pełnym zakresie). Pamiętajmy jednak, że akty prawa miejscowego – umiejscowione w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce – stanowione są nie tylko przez organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania danego organu ustanawiają również terenowe organy administracji rządowej (np. wojewodowie).
Powód postawionego pytania o obowiązywanie ZTP w odniesieniu do prawa miejscowego wymaga krótkiego wyjaśnienia. Podstawą prawną ZTP jest art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Stanowi on, że „Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia, zasady techniki prawodawczej”. Przedmiotem stanowiącej podstawę do wydania ZTP ustawy jest z kolei – najogólniej mówiąc – sposób funkcjonowania Rady Ministrów, jej członków oraz podmiotów (organów) podległych. Czy w takiej sytuacji możliwe jest twierdzenie, że przepisy ZTP, wydane na tego rodzaju podstawie prawnej, są wiążące dla organów samorządu terytorialnego, czy też w zakresie prawa miejscowego obowiązują one jedynie terenowe organy administracji rządowej? Wszak konstytucja wyraźnie stanowi o samodzielności samorządu terytorialnego i jego odrębności od administracji rządowej.
W praktyce sądy administracyjne bardzo rzadko odnoszą się do niedopuszczalności stosowania przepisów ZTP do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego. W większości przypadków, gdy pojawia się w danej sprawie zarzut naruszenia określonych postanowień ZTP, sądy go rozpatrują, nie odrzucają. W sytuacji natomiast, gdy w odpowiedzi na skargę organ, którego akt zaskarżono m.in. ze względu na naruszenie przepisów ZTP, kwestionuje dopuszczalność stosowania tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego, sądy uznając słuszność stawianych zarzutów, wskazują, że zasady tworzenia prawa znajdują swoje oparcie już w przepisach konstytucji, natomiast ZTP stanowi jedynie ich pisemne wyrażenie.
Tym samym orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że niezależnie, czy uznamy, iż przepisy ZTP znajdują zastosowanie do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego, czy też nie, przestrzeganie wynikających z nich zasad tworzenia prawa jest niezbędne. Zasadę prawidłowej legislacji należy bowiem wywodzić z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.
Istotne naruszenia
Niejako na marginesie, a przy tym na zakończenie powyższych rozważań, warto zauważyć, że chociaż w zdecydowanej większości przypadków sprzeczność aktu prawa miejscowego z konkretnymi przepisami ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak niektóre uchybienia będą kwalifikowane jako naruszenie prawa o charakterze istotnym. Odnosić się to będzie do naruszeń konstytucyjnych zasad tworzenia prawa (np. przekroczenie delegacji ustawowej uznawane za naruszenie art. 94 Konstytucji RP, stanowiącego, że akty prawa miejscowego ustanawiane są nie tylko „na podstawie”, lecz także „w granicach” upoważnień ustawowych). Tego rodzaju zasady określane są w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem „rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej”.
Jaka z kolei jest różnica między uznaniem, że akt prawa miejscowego istotnie lub nieistotnie narusza ZTP? W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie dojdzie do stwierdzenia nieważności (uchylenia) danego aktu, co jest z kolei skutkiem w przypadku uznania, że taki akt prawo narusza w sposób istotny.
Warto tym samym zadbać, aby także (albo przynajmniej) akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego były tworzone w sposób prawidłowy zarówno pod względem językowym, jak i legislacyjnym. Nie tylko przyczyni się to do ograniczenia problemów interpretacyjnych, ale również wzmocni zarzuty stawiane organom tworzącym niedoskonałe przepisy prawne w ustawach i rozporządzeniach.
WAŻNE Zasadę prawidłowej legislacji należy wywodzić z art. 2 konstytucji, który wskazuje, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.
Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Mogą być one wydawane w zakresie wewnętrznego ustroju jednostki, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem czy korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niejednokrotnie przepisy te są dla mieszkańców niezrozumiałe – zarówno pod względem językowo-legislacyjnym, jak i systematyki przepisów, czy też szeroko rozumianej przejrzystości i czytelności. Pora to zmienić Przez najbliższe tygodnie publikować będziemy cykl artykułów, w których zarówno wskażemy błędy, jakie popełniają samorządy podejmując uchwały, jak i po kolei wyjaśnimy, jak tworzyć dobre prawo lokalne.
Podstawa prawna
rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2016 r. poz. 283)
ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461)
art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 178)