Poprawność stanowionego prawa ma istotne znaczenie nie tylko dlatego, aby tworzone przepisy były czytelne, lecz przede wszystkim, by były zrozumiałe dla ich adresatów. Dotyczy to także tych elementów, które mogą się wydawać marginalne, a przynajmniej nie najistotniejsze, jak np. tytuł i podstawa prawna uchwały oraz jednostki redakcyjne i systematyzacyjne. Elementy te – z wyjątkiem jednostek systematyzacyjnych, które używane są wyłącznie w miarę potrzeby – stanowią nieodzowny element każdego aktu prawa miejscowego. O tym, jak je prawidłowo używać, mówi załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP).

W artykułach publikowanych w ramach cyklu przedstawiamy, jak tworzyć dobre prawo lokalne, by było czytelne i zrozumiałe dla odbiorców. Wskazujemy też błędy, jakie popełniają samorządy, podejmując uchwały, oraz wyjaśnimy, jak ich unikać. Dzisiaj analizujemy zagadnienia związane z konstrukcją tytułu i podstawy prawnej oraz prawidłowym użyciem jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych.
W dodatku „Samorząd i Administracja” w tym cyklu ukazał się dotychczas artykuł:
„Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie” – DGP nr 90 z 12 maja 2021 r.
Tytuł
W przeciwieństwie do podstawy prawnej tytuł jest elementem, który znajdziemy w każdym akcie normatywnym, zarówno rangi ustawy, jak i w każdym innym akcie wykonawczym o charakterze podustawowym. Głównym jego celem jest poinformowanie adresatów o tym, czy jest to uchwała, czy też zarządzenie, a także o organie go wydającym (np. rada gminy) oraz dacie wydania i przedmiocie normowania.
Zasady techniki prawodawczej stanowią, że w tytule aktu podustawowego w oddzielnych wierszach zamieszcza się:
1) oznaczenie rodzaju aktu;
2) nazwę organu wydającego;
3) datę;
4) określenie przedmiotu aktu (w przypadku ustaw nie umieszczamy nazwy organu wydającego).
Dwa pierwsze elementy, tj. oznaczenie rodzaju aktu oraz nazwę organu wydającego ten akt, piszemy wielkimi literami. Datę z kolei należy poprzedzić zwrotem „z dnia”, a następnie zamieścić wskazanie dnia zapisanego cyframi arabskimi, nazwę miesiąca określoną słownie oraz wskazanie roku zapisanego cyframi arabskimi ze znakiem „r.” jako skrótem wyrazu „rok”.
W odniesieniu do określenia przedmiotu aktu należy pamiętać o dwóch kwestiach – po pierwsze powinno ono być sformułowane możliwie najzwięźlej (przy tym nie powtarzając w nim dosłownie wskazanego w upoważnieniu ustawowym zakresu spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie ani wytycznych dotyczących jego treści, chyba że zakres spraw został zwięźle wskazany w upoważnieniu ustawowym), a po drugie rozpoczynamy je od wyrazów „w sprawie…”.
W przypadku aktów zmieniających przedmiot unormowania rozpoczynamy od zwrotu np. „zmieniająca uchwałę w sprawie…”, pomijając nazwę organu, który wydał zmieniany akt i datę tego aktu oraz oznaczenie dzienników urzędowych, w których został dany akt ogłoszony wraz z jego zmianami czy też ostatnim tekstem jednolitym.
W konstruowaniu tytułu aktu prawnego organy go wydające potrafią popełnić błąd w każdym z ww. elementów. Przykładowo może to być:
  • brak oznaczenia rodzaju aktu oraz nazwy organu wydającego ten akt wielkimi literami;
  • umieszczenie dwóch pierwszych elementów tytułu w jednym wierszu;
  • błędne zapisanie daty, np. przez wskazanie nazwy miesiąca cyframi arabskimi albo zapisanie wyrazu „rok” w pełnym brzmieniu;
  • rozpoczęcie przedmiotu aktu od zwrotu przypisanego ustawie, tj. „o…”, bądź też przedmiotu aktu zmieniającego od zwrotu „w sprawie zmiany…”.

Przykład 1

Wadliwy i poprawny początek
☛ŹLE
Uchwała Rady Gminy Radosna
z 15.05.2021 roku
w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy
☛DOBRZE
UCHWAŁA
RADY GMINY RADOSNA
z dnia 15 maja 2021 r.
zmieniająca uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy
Podstawa prawna
Ma ona istotne znaczenie, bo wskazuje przepis ustawy zawierający upoważnienie do wydania danego aktu. ZTP stanowi, że tekst danego aktu prawa miejscowego rozpoczyna się od przytoczenia przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe, właśnie jako podstawy prawnej tego aktu. Natomiast w przypadku, gdy upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną przytacza się ten z nich, który wskazuje organ upoważniony do jego wydania oraz określa zakres spraw przekazanych do uregulowania. Tym samym zbędne jest podawanie w podstawie prawnej artykułów o charakterze ogólnym, jak i przepisów, które określają zakres zadań danego organu.

Przykład 2

Właściwy przepis
☛ŹLE
Rada gminy Zielonka podjęła uchwałę, w której przytoczyła art. 18 ust. 2 pkt 15
ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378) oraz art. 37 ust. 2 ustaw z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624; ost.zm. Dz.U z 2021 r. poz 784). Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że „Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy”. Natomiast zgodnie z drugim „Rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy”.
☛DOBRZE
Jeżeli rzeczywiście podstawą prawną jest wskazana w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. „inna sprawa zastrzeżona
ustawami do kompetencji rady gminy”, to znaczy, że właśnie przepis z tej innej ustawy powinien być jako jedyny przywołany w podstawie prawnej podejmowanego aktu, tj. art. 37 ust. 2 prawa wodnego.
ZTP reguluje także kwestię brzmienia podstawy prawnej, która powinna znaleźć się w każdym akcie prawa miejscowego. I tak wspomnianą już podstawę prawną wyraża się zwrotem: „Na podstawie art.… ustawy… (tytuł ustawy z oznaczeniem dziennika urzędowego, w którym została ogłoszona ta ustawa i jej zmiany albo ostatni tekst jednolity i jego zmiany ogłoszone do dnia wydania aktu prawa miejscowego) uchwala się, co następuje:…”.
Sposób konstrukcji podstawy prawnej wydaje się prosty i oczywisty, jednakże to właśnie podstawa prawna w praktyce zawiera najwięcej błędów.
Najczęstsze z nich to:
  • wadliwe oznaczenie tytułu ustawy, np. „ustawa z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym”, zamiast „ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym”;
  • zbędne podkreślanie przy oznaczeniu dziennika urzędowego, że mamy do czynienia z tekstem jednolitym, używając skrótów „tekst jedn.”, „t.j.” czy też „tj.” – jeżeli przywoływana w podstawie prawnej ustawa ma tekst jednolity, to rozpoczynamy bezpośrednio od przywołania miejsca publikacji tego tekstu, bez używania niepotrzebnych skrótów;
  • niewymienienie wszystkich zmian ustawy, której przepis jest przywołany w podstawie prawnej, i posłużenie się skrótem „ze zm.” albo „z późn. zm.”;
  • zakończenie podstawy prawnej zwrotem „Rada Gminy X uchwala, co następuje”, zamiast zwrotem „uchwala się, co następuje” – oczywiste jest, że to właśnie Rada Gminy X stanowi dany akt prawa miejscowego, bowiem jest ona wskazana w tytule tego aktu, a tym samym dodatkowe podkreślanie tego w podstawie prawnej jest nie tylko zbędne, ale również nieprawidłowe.
W praktyce bardzo często nieprawidłowo formułuje się oznaczenie dzienników urzędowych. Również w tym zakresie ZTP wskazuje na zwrot, którym należy się posłużyć: „(... [skrót nazwy dziennika urzędowego] poz.... i..., z... r. poz.... oraz z... r. poz....)”, przy czym w przypadku ogłoszenia w dzienniku urzędowym pierwotnego tekstu aktu normatywnego w innym roku niż wymieniony w dacie tego aktu oraz w przypadku ogłoszenia tekstu jednolitego aktu normatywnego, po powołaniu skrótu nazwy dziennika urzędowego, podaje się rocznik tego dziennika urzędowego („z... r.”). [ramka]
Uporządkowanie treści
O ile prawidłowa konstrukcja tytułu oraz podstawy prawnej aktu prawa miejscowego ma walor w głównej mierze informacyjny, o tyle oznaczenie oraz systematyka odnoszą się już do przepisów danego aktu, a w konsekwencji bezpośrednio wpływają na jego czytelność, a więc również jego prawidłowe stosowanie.
W przypadku aktów podustawowych, jakimi są akty prawa miejscowego, podstawową jednostką redakcyjną jest paragraf (§). Tym samym w tego rodzaju aktach nie stosujemy artykułów (art.).
Paragrafy – w razie potrzeby – dzielimy na ustępy (ust.), ustępy na punkty (pkt), punkty na litery (lit.), litery na tiret (-), a tiret na podwójne tiret (- -). Natomiast gdy już w obrębie paragrafu następuje wyliczenie, to dokonujemy go punktami. Częstym błędem jest wykorzystywanie do tego ustępów. Z punktu widzenia samego oznaczenia przepisów warto przy tym kierować się następującymi zasadami:
  • paragraf oznacza się znakiem „§” i cyframi arabskimi z kropką z zachowaniem ciągłości numeracji paragrafów w obrębie całego aktu prawa miejscowego, a przy powoływaniu znakiem „§” oraz cyframi arabskimi bez kropki;
  • ustęp oznacza się cyframi arabskimi z kropką bez nawiasu z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie danego paragrafu, a przy powoływaniu – skrótem „ust.” bez względu na liczbę i przypadek oraz cyframi arabskimi bez kropki;
  • punkt oznacza się cyframi arabskimi z nawiasem z prawej strony z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie danego artykułu albo ustępu, a przy powoływaniu – skrótem „pkt” bez względu na liczbę i przypadek oraz cyframi arabskimi bez nawiasu. Każdy punkt kończy się średnikiem, a ostatni kropką, chyba że wyliczenie kończy się częścią wspólną odnoszącą się do wszystkich punktów. W takim przypadku kropkę stawia się po części wspólnej, a każdy punkt, z wyjątkiem ostatniego, kończy się przecinkiem;
  • wyliczenie w obrębie punktów (tzw. litery) oznacza się małymi literami alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu (ą, ć, ę, ł, ń, ó, ś, ż, ź) z nawiasem z prawej strony z zachowaniem ciągłości alfabetycznej w obrębie punktu, a przy powoływaniu – skrótem „lit.” bez względu na liczbę i przypadek oraz literą alfabetu łacińskiego bez nawiasu;
  • każdą literę kończy się przecinkiem, a ostatnią średnikiem albo kropką, chyba że wyliczenie kończy się częścią wspólną odnoszącą się do wszystkich liter. W takim przypadku średnik albo kropkę stawia się po części wspólnej;
  • w przypadku gdy zabraknie liter, stosuje się oznaczenie najpierw dwuliterowe, a następnie wieloliterowe, dopisując do ostatniej litery alfabetu łacińskiego najpierw pierwszą, a następnie kolejne litery tego alfabetu [a), b)... z), za), zb)... zz), zza), zzb) ...];
  • każde tiret kończy się przecinkiem, a ostatnie przecinkiem, średnikiem albo kropką, chyba że wyliczenie kończy się częścią wspólną odnoszącą się do wszystkich tiret. W takim przypadku przecinek, średnik albo kropkę stawia się po części wspólnej. Przy powoływaniu tiret oznacza się wyrazem „tiret” i wyrażonym słownie numerem porządkowym tego tiret;
  • każde podwójne tiret kończy się przecinkiem, a ostatnie przecinkiem, średnikiem albo kropką, chyba że wyliczenie kończy się częścią wspólną odnoszącą się do wszystkich podwójnych tiret. W takim przypadku przecinek, średnik albo kropkę stawia się po części wspólnej. Przy powoływaniu podwójnego tiret oznacza się je wyrazami „podwójne tiret” i wyrażonym słownie numerem porządkowym tego podwójnego tiret;
  • dodatkową, bardzo istotną informacją jest to, że każdą jednostkę redakcyjną zapisuje się od nowego wiersza i poprzedza jej oznaczeniem umieszczonym w tym samym wierszu. Ponadto paragrafy i ustępy rozpoczyna się od akapitu, natomiast punkty, litery, tiret i podwójne tiret rozpoczyna się na wysokości początku wprowadzenia do wyliczenia.

Przykład 3

Zapis paragrafu
☛ŹLE
Nieprawidłowym zapisem jest oznaczanie paragrafu w sposób wyśrodkowany nad jego treścią, tj.:
§ 1.
(treść przepisu)
☛DOBRZE
Prawidłowy zapis wygląda następująco:
§ 1. (treść przepisu)
Niezależnie od jednostek redakcyjnych na prawidłowe odczytywanie przepisów danego aktu prawa miejscowego może wpłynąć jego podział na jednostki systematyzacyjne. Stosowane są one zwłaszcza w obszernych aktach prawnych. W tym zakresie ZTP stanowi, że paragrafy można grupować w jednostki systematyzacyjne. Podstawową formą grupowania paragrafów są rozdziały. Rozdziały natomiast w miarę potrzeby grupuje się w działy. W akcie prawa miejscowego wyjątkowo można wprowadzić dodatkowo oddziały jako jednostki systematyzacyjne niższego stopnia niż rozdział.
Rozdziały i oddziały numeruje się cyframi arabskimi, a jednostki systematyzacyjne wyższego stopnia (tj. w przypadku aktów prawa miejscowego – działy) cyframi rzymskimi. Sama nazwa jednostki systematyzacyjnej składa się z kolei z jej oznaczenia, które stanowi wyraz „dział”, „rozdział”, „oddział”, z odpowiednią liczbą porządkową oraz tytułem, który stanowi zwięzłe określenie treści lub zakresu regulowanych spraw, rozpoczętym wielką literą i zapisanym od nowego wiersza.

Przykład 4

Systematyka przepisów
☛ŹLE:
• zapisywanie oznaczenia jednostki systematyzacyjnej z określeniem jej treści w jednym wierszu, np.:
Rozdział 1. Przepisy ogólne
• oznaczanie rozdziałów cyframi rzymskimi, w całości wielkimi literami, np.:
ROZDZIAŁ I
• zapisywanie określenia treści rozdziału w całości wielkimi literami, np.:
PRZEPISY OGÓLNE
• określanie przepisów ogólnych i końcowych mianem postanowień, np.:
Rozdział 1
Postanowienia ogólne
• stosowanie kropki po liczbie porządkowej danej jednostki systematyzacyjnej, np.:
Rozdział 1.
☛DOBRZE:
Prawidłowy zapis jednostki systematyzacyjnej powinien wyglądać natomiast następująco:
Rozdział 1
Przepisy ogólne ©℗
Odpowiednie przywołanie
• Przywołując art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, podstawę prawną konstruuje się w następujący sposób: „Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 i 1378) uchwala się, co następuje:”;
• W przypadku powoływania się na przepis z ustawy, która opublikowana została w tym samym roku co jej uchwalenie, w oznaczeniu dziennika urzędowego pomijamy rok, który jest jednak istotny w przypadku ustaw z końca roku publikowanych w Dzienniku Ustaw na początku kolejnego roku, np. w przypadku uchwały podejmowanej na podstawie art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2020 r. o rozliczaniu ceny lokali lub budynków w cenie nieruchomości zbywanych z gminnego zasobu nieruchomości, niezbędne jest przy oznaczeniu miejsca publikacji wskazanie roku, bowiem ustawa ta została uchwalona w roku kolejnym, tzn. oznaczenie dziennika urzędowego w tym przypadku będzie następujące: „Dz.U. z 2021 r. poz. 223”;
• W podstawie prawnej nie stosujemy tzw. odnośników, w których wymieniamy wszystkie zmiany. ZTP przewiduje co prawda taką możliwość, ale jedynie w odniesieniu do aktów normatywnych, w stosunku do których w pierwotnej publikacji albo w ostatnim tekście jednolitym wprowadzono określoną liczbę zmian. I tak, jeżeli liczba zmian aktu normatywnego albo jego tekstu jednolitego jest większa niż pięć, można nie wymieniać roczników oraz pozycji dzienników urzędowych, w których ogłoszono te zmiany, a poprzestać jedynie na podaniu pozycji oraz – w razie potrzeby – rocznika dziennika urzędowego, w którym ogłoszono pierwotny tekst tego aktu, albo jego ostatni tekst jednolity z dopiskiem „z późn. zm.”, po którym zamieszcza się odnośnik. W odnośniku tym wymienia się wtedy wszystkie kolejne zmiany pierwotnego tekstu danego aktu normatywnego albo jego ostatniego tekstu jednolitego, podając odpowiednie roczniki oraz pozycje dzienników urzędowych. ©℗