Współpraca się opłaca – tak mówi większość miast i gmin, które w ramach grup zakupowych razem negocjują tańsze usługi. Ale są i takie, którym współdziałanie z innymi zaczyna ciążyć. Ma to jednak miejsce niezwykle rzadko i jest to zazwyczaj konsekwencją błędów popełnionych na etapie nawiązywania związku czy porozumienia

W tym roku już po raz 11. samorządy i podległe im jednostki z Obszaru Metropolitalnego Gdańsk-Gdynia-Sopot (OMGGS) przystępują do pięciu grup kupujących wspólnie energię elektryczną, gaz ziemny, olej opałowy, usługi pocztowe oraz paliwo. Zachętę do dalszej współpracy stanowią dotychczas osiągnięte korzyści. W ciągu 10 lat wyniosły one aż 150 mln zł. – W tym roku wygenerują kolejne 39 mln zł oszczędności w porównaniu ze stawkami z cennika sprzedawców – informuje Katarzyna Gruszecka-Spychała, wiceprezydent Gdyni ds. gospodarki. Zaznacza też, że jedno duże zamówienie i silniejsza pozycja negocjacyjna z dostawcami powodują, że uzyskiwane ceny są dużo niższe, niż gdyby każda z gmin i podległych im jednostek organizowała przetargi samodzielnie. Wiceprezydent wymienia, że w przypadku kompleksowej dostawy gazu ziemnego łączna oszczędność w tym roku wyniesie 42 proc., dostawy energii elektrycznej 36 proc., oleju opałowego 8,35 proc., a paliwa od 9 do 30 gr na litrze, czyli ok. 90,8 tys. zł. – Ma to szczególne znaczenie teraz, gdy ceny np. energii elektrycznej znacznie wzrosły, a samorządy i podległe im jednostki szukają oszczędności. Jednak wspólne zakupy to nie tylko rabaty i niższe koszty zakupu materiałów i usług, lecz także niższe koszty operacyjne związane z funkcjonowaniem działów zakupów czy wymiana wiedzy na temat rynku i profesjonalnych zakupów – tłumaczy Katarzyna Gruszecka – Spychała. I dodaje, że do tego dochodzi jeszcze optymalizacja rachunków za energię realizowana przez biuro OMGGS od 2019 r. Dzięki analizie opłat w wybranych budynkach w 32 gminach udało się znaleźć oszczędności przekraczające 3 mln zł w skali roku. – Przy czym program optymalizacji w wariancie podstawowym nie wymaga przeprowadzenia żadnych dodatkowych inwestycji, a pozytywnie wpływa na kondycję lokalnych budżetów. Zaoszczędzone środki JST przeznaczają na realizację ważnych, bieżących lub inwestycyjnych celów publicznych, tj. remonty, budowę dróg rowerowych czy dodatkowe zajęcia szkolne – zauważa wiceprezydent Gdyni.
W kooperacji widzi też siłę Metropolia Górnośląsko-Zagłębiowska (GZM), w skład której wchodzi 41 lokalnych samorządów. Także one już od lat razem kupują energie elektryczną i gaz dla kilkuset podległych sobie podmiotów. W ten sposób grupa zakupowa gazu na lata 2020–2021 pozyskała łącznie 225 gigawatogodzin (GWh) gazu, a wartość zamówienia wyniosła 38,3 mln zł. Zgodnie z przeprowadzoną analizą daje to oszczędności w wysokości ponad 3 mln zł. Teraz GZM przygotowuje się do przeprowadzenia wspólnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na zakup dla gmin członkowskich samochodów elektrycznych. Planuje też rozszerzenie zaangażowania w grupy zakupowe w innych sektorach.
Współpracę zacieśnia też Kraków. Miasto podpisało porozumienie z kolejnymi gminami ościennymi w zakresie obsługi komunikacji miejskiej. – Są to jednostki, które chcą mieć na swoim terenie komunikację łączącą je z Krakowem. Takie rozwiązanie ma już Wieliczka, Zabierzów czy Skawina. Współpraca polega na tym, że gminy współfinansują taki transport do granicy miasta, a Kraków opłaca go na swoim terenie – mówi Kamil Popiela z biura prasowego UM Krakowa.
Na drugim biegunie
Są jednak samorządy, które mówią pass. Przykładem jest Poznań, który zdecydował się wystąpić ze Związku Międzygminnego „Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej” (GOAP). Tu formuła „duży może więcej” nie sprawdziła się. Co zawiodło? Między innymi to, że stawki za gospodarowanie odpadami były jednolite dla całej aglomeracji. To sprawiało, że mieszkańcy zwartej zabudowy pokrywali częściowo wydatki ponoszone przez właścicieli zabudowy rozproszonej. Poza tym przyjęta formuła ograniczała rozwój infrastruktury do gospodarowania odpadami, więc Poznań np. nie mógł stawiać nowych PSZOK-ów, choć uważał je za konieczne. Wreszcie, jak się okazało, miasto nie miało możliwości ingerowania w sytuacji, gdy dochodziło do nieprawidłowości, np. w zakresie odbioru śmieci na czas.
– Gdy wstępowaliśmy do związku międzygminnego, wydawało się, że wspólne podejście do gospodarki odpadami pozwoli na skuteczniejsze działania w ramach potencjału aglomeracji, niestety lata współpracy pokazały, że możliwości rozwijające system są dość ograniczone. Tymczasem Poznań, tak jak każda gmina, ma swoją lokalną specyfikę potrzeb i ma prawo do własnej hierarchizacji potrzeb inwestycyjnych – tłumaczy Katarzyna Kruszka-Pytlik, dyrektor wydziału gospodarki komunalnej UM Poznania. Dodaje, że przy zróżnicowanych wpływach do budżetu związku (według danych ZM GOAP za rok ubiegły udział Poznania stanowił 76 proc., pozostałe 24 proc. przypadało na osiem gmin członkowskich i wynosiło od 7 do 1,2 proc.) trudno wiążąco mówić o wieloletnich planach inwestycyjnych. – Myśląc zatem o rozwoju systemu, spełnianiu wymaganych wskaźników odzysku i zapewnianiu stabilnego poziomu opłat bilansujących cały system, podjęta została decyzja o powrocie zadań własnych do miasta – tłumaczy Katarzyna Kruszka-Pytlik.
Także inne JST występowały ze związków, tego typu sytuacje też dotyczyły prowadzenia wspólnej gospodarki odpadami. Gminy, które decydowały się na taki krok, miały przeświadczenie, że samodzielnie będą w stanie zorganizować gospodarowanie odpadami w tańszy sposób. – Przykład Poznania jest o tyle wyjątkowy, że zawiązanie związku miało miejsce głównie po to, by pozyskać stałych klientów dla lokalnej spalarni. Potem rynek się otworzył, a zasady współpracy ze spalarniami się zmieniły i idea związku stała się nieaktualna – tłumaczy Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Potwierdza to Katarzyna Kruszka-Pytlik, dodając, że współpraca w ramach aglomeracji na innych płaszczyznach ma się dobrze. Według niej z sukcesem są za to realizowane od 2011 r. wspólne zakupy m.in. energii. Poznańska Grupa Zakupowa Energii Elektrycznej liczy już 64 uczestników. – W latach 2012–2020 osiągnęła skumulowane oszczędności na poziomie prawie 280 mln zł, w tym Poznań w stosunku do cen taryfowych energii elektrycznej zyskał już prawie 50 mln – zaznacza Katarzyna Kruszka-Pytlik.
Zalet więcej niż wad
– Współpraca opłaca się we wszystkich grupach, a szczególnie tam, gdzie istotny jest efekt skali. Zaletą jest także odciążenie urzędników, którzy, zamiast pisać i prowadzić żmudne postępowania, mogą się zajmować innymi zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego – mówi Katarzyna Gruszecka-Spychała.
Do kontynuacji i rozszerzania wspólnego działania samorządy przekonuje nie tylko to, że dzięki większej sile mogą uzyskać niższe ceny przy zakupach. Współpraca polega też na możliwości realizowania zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego RPO 2014–2020 [ramka 1]. Dzięki nim beneficjenci z OMGGS na koniec I kw. 2021 r. uzyskali dofinansowanie na nieco ponad 1,076 mld zł, z czego 821,67 mln zł z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i 254,9 mln zł z Europejskiego Funduszu Społecznego. Ponadto realizowane były również projekty tzw. komplementarne, wykazane w Strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, a współfinansowane ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014–2020 w wysokości 708,28 mln zł. Mowa o inwestycjach służących poprawie warunków społecznych, gospodarczych, środowiskowych, klimatycznych i demograficznych.

Ramka 1

W nowej perspektywie UE nadal ZIT-y
Możliwość prowadzenia przez samorządy zintegrowanych inwestycji terytorialnych, które są współfinansowane ze środków Funduszy Europejskich, po raz pierwszy pojawiła się w perspektywie finansowej na lata 2014–2020. W najnowszej, na lata 2021–2027, ten mechanizm również ma funkcjonować. ZIT-y polegają na nawiązaniu partnerstwa między jednostkami samorządu terytorialnego miast i obszarów z nimi funkcjonalnie powiązanych. Potrzebne jest do tego zawiązanie zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa – związku ZIT – i przygotowanie wspólnej strategii. Celem jest wspólna realizacja przedsięwzięć. W ramach dotychczasowej perspektywy chodziło o działania finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego – na poziomie poszczególnych województw w ramach regionalnych programów operacyjnych. Dotychczas w ramach ZIT wspierane były projekty dotyczące rozwoju zrównoważonego, sprawnego transportu łączącego miasto i jego obszar funkcjonalny, przywracania funkcji społeczno-gospodarczych zdegradowanych obszarów, poprawy stanu środowiska przyrodniczego, wspierania efektywności energetycznej oraz promowania strategii niskoemisyjnych czy wzmacniania badań rozwoju technologicznego oraz innowacji. ©℗
Korzyścią jest też udział w projektach, na które pojedyncze gminy nie mogłyby sobie pozwolić, bo są za małe i nie byłoby je na to stać lub usługodawcy nie byliby zainteresowani współpracą. W przypadku OMGGS mowa np. o Systemie Roweru Metropolitalnego Mevo czy Metropolitalnym Pakiecie Drogowym w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Niewątpliwym plusem jest też kooperacja przy programach międzynarodowych finansowanych z funduszy europejskich: np. Liquid Energy (ma zachęcać do używania zielonych technologii, aby zmniejszyć zanieczyszczenie w rejonie Morza Bałtyckiego), Camelot (angażowanie mieszkańców w działania europejskie, zwiększanie świadomości na temat działalności instytucji unijnych) czy RiConnect (realizowany przez osiem europejskich metropolii: OMGGS, Kraków, Paryż, Barcelonę, Thessaloniki, Amsterdam, Manchester i Porto w celu wypracowania rozwiązań służących mobilności, czy rewitalizacji miast).
Międzygminna współpraca to też sposób na większą profesjonalizację świadczenia zadań publicznych czy optymalne wykorzystanie posiadanego potencjału (w tym infrastrukturalnego). Bardzo ważna jest też wymiana doświadczeń i korzystanie z dobrych praktyk dotyczących przedsięwzięć wykonywanych przez inne samorządy czy podpatrywanie, jak inne jednostki udzielają zamówień publicznych lub dbają o dyscyplinę finansową. Dla przykładu: samorządy zrzeszone w OMGGS wspólnie przyjęły dwa ważne dokumenty: „Standard minimum w integracji imigrantów” oraz „Standard minimum dla osób z niepełnosprawnościami i otoczenia”. Dzięki temu ich włodarze otrzymali dokładne wytyczne, jak wprowadzać w metropolitalnych miastach, gminach i powiatach działania na rzecz poprawy jakości życia osób z niepełnosprawnościami i ich otoczenia oraz imigrantów. Na Pomorzu współpraca jest tak udana, że samorządy zrzeszone w OMGGS dążą do uchwalenia ustawy metropolitalnej – gotowy projekt czeka na głosowanie w Sejmie. – Powstanie metropolii oznacza realne korzyści dla wszystkich mieszkańców naszych gmin i powiatów. Dzięki ustawie co roku na Pomorzu zostałoby ponad 200 mln zł, które obecnie trafiają do budżetu państwa – zauważa Jarosław Maciejewski z Obszaru Metropolitalnego UM Gdańsk. [ramka 2]

Ramka 2

Tylko jedna metropolia
W Polsce działa na razie tylko jedna Metropolia – Górnośląsko-Zagłębiowska. Starania związane z jej utworzeniem trwały 20 lat. Ostatecznie 4 kwietnia 2017 r. została podpisana ustawa w tej sprawie. Metropolia rozpoczęła działalność 1 stycznia 2018 r. Tworzy ją 41 miast i gmin o łącznej powierzchni 2,5 tys. km kw., w których mieszka 2,3 mln mieszkańców, działa 240 tys. firm i przedsiębiorstw wytwarzających ok. 8 proc. PKB kraju. W 2018 r. został też opracowany „Programu działań strategicznych Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii do 2022 r.”. Zgodnie z nim wśród wspólnie realizowanych projektów są wspólny bilet metropolitalny, nowa siatka połączeń transportowych, wymiana taboru na ekologiczny i przyjazny pasażerom, kolej metropolitalna, system tras i wypożyczalni rowerów.
Przepisy dokładnie określają zakres finansowania działań metropolii. Źródłem dochodów są przede wszystkim 5-proc. wpływy z podatku od osób fizycznych mieszkających na terenie metropolii oraz składki członkowskie gmin i miast tworzących GZM.
Dodatkowo regulacje ustawowe zezwalają na przekazywanie metropolii tych zadań, które co do zasady powinny realizować gminy. Warunkiem jest tylko zagwarantowanie ich odpowiedniego finansowania. Część, którą poszczególne gminy wpłacają dodatkowo do budżetu GZM, gdy zleciły jej wykonanie swojego zadania własnego, nazywana jest składką zmienną. Tak właśnie jest w przypadku organizacji transportu publicznego. To formalnie zadanie własne gmin, które zostało przekazane metropolii. ©℗
Zyskują więc miasta, a co z małymi JST należącymi do grup zakupowych? Według Katarzyny Kruszki- Pytlik te nieduże nie muszą już np. samodzielnie przeprowadzać przetargu na zakup energii elektrycznej, bo całą procedurę – od początku formowania grupy, przez przetarg, aż po obsługę grupy zakupowej i kontaktów ze spółką sprzedającą energię – prowadzi miasto. Przy czym Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski&Partners, zauważa, że choć podejmując współpracę, gminy często szukają możliwości lepszego wydatkowania środków publicznych, to są i minusy tego systemu. – Zaliczyć do nich należy mniejszy wpływ pojedynczych gmin na realizację określonych zadań, niż miałoby to miejsce w przypadku ich samodzielnej realizacji, a także konieczność osiągania kompromisu z partnerami, w szeregu przypadków wypośrodkowanie również zakresu świadczonych usług publicznych oraz kosztów ich realizacji – wylicza prawnik.
W zależności od formuły
Eksperci zwracają uwagę, że to, jak udana będzie współpraca między gminami, zależy też od tego, jaka będzie jej formuła. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378; dalej u.s.g.) możliwe są trzy formy:
  • związek międzygminny,
  • porozumienie międzygminne,
  • stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego.
Ta ostatnia ma na celu wyłącznie wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, więc nie będziemy jej opisywać. Skupimy się na dwóch pierwszych, które zgodnie z art. 64 ust. 1 u.s.g. i art. 74 ust. 1 u.s.g. służą realizacji zadań publicznych np. w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej, transportu publicznego czy gospodarki odpadami komunalnymi. – Z tą jednak różnicą, że w przypadku związku zadania przekazywane są na rzecz nowego – odrębnego od gmin – podmiotu, zaś w przypadku porozumień zadania są przekazywane pomiędzy gminami – tłumaczy Maciej Kiełbus.
► Związek międzygminny
Ma bardziej sformalizowany charakter, przez co zapewnia realny udział przedstawicieli wszystkich gmin członkowskich w podejmowaniu decyzji. Zgodnie z art. 70 ust. 1 u.s.g w skład organu uchwałodawczo-kontrolnego związku wchodzą wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast wszystkich uczestniczących gmin. Poza tym gminy członkowskie mają bezpośredni wpływ na wybór dodatkowych przedstawicieli w zgromadzeniu związku, o ile taką możliwość przewiduje jego statut. Do tego mogą być oni wyłaniani nie tylko spośród pracowników urzędu gminy i radnych. Poza tym mogą one wybierać członków kolegialnego organu wykonawczego, jakim jest zarząd związku oraz zgłaszać sprzeciw – zgodnie z art. 72 u.s.g. – w stosunku do każdej uchwały zgromadzenia związku.
Zatem przekazanie zadań związkom międzygminnym oznacza ich realizację przez wyodrębniony pod względem organizacyjnym, prawnym i finansowym podmiot, który je wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Tym samym gminy uczestniczące w związku są zwolnione z nałożonych przez ustawodawcę obowiązków oraz konsekwencji prawnych za ich niewykonanie.
Ale to niejedyny plus wynikający ze współpracy w tej formie. Inną jest ujednolicenie działań podejmowanych na terenie wszystkich JST należących do związku. Wreszcie w przypadku związku międzygminnego łatwiej wyodrębnić koszty. Dobrze to widać na przykładzie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439). Zgodnie z jej art. 6r ust. 2 z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa wydatki związane z funkcjonowaniem systemu, w których skład wchodzą koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymywania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu.
– W przypadku samodzielnego realizowania zadań przez poszczególne gminy szczególnie skomplikowane może się okazać precyzyjne wyodrębnienie kosztów w zakresie administracyjnej obsługi systemu. Trzeba będzie wykazać, które z tych kosztów są związane ściśle z obsługą administracyjną systemu gospodarowania odpadami komunalnymi – mówi Maciej Kiełbus. Dodaje, że żadne inne koszty nie będą mogły być uwzględnione przy kalkulacji stawki, a żadne inne wydatki pokrywane z uzyskiwanych w ten sposób środków. Brak staranności może skończyć się nieważnością uchwał podejmowanych w tym zakresie przez radę.
Zaletami związku międzygminnego są, jak już wskazywaliśmy wyżej, oszczędności z tytułu zakupów usług mających służyć realizacji zadań na terenie wszystkich gmin członkowskich. Wynikają one choćby z organizacji przetargów na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych dla sektorów o charakterze ponadgminnym. Może się okazać, iż teren jednej gminy będzie zbyt mało atrakcyjnym rynkiem, aby doszło na nim do rywalizacji cenowej między podmiotami realizującymi tego typu usługi. Zorganizowanie wspólnego przetargu dla kilku JST może odwrócić tę sytuację, co finalnie wpłynie na wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak też za energię czy wodę. Oszczędności mogą też wynikać z obsługi administracyjno-doradczej. Otóż związek może nabywać usługi techniczne, informatyczne, ekonomiczne, prawnicze na poziomie nieosiągalnym ze względów kosztowych dla poszczególnych gmin.
Wreszcie w przypadku związku międzygminnego istnieje możliwość specjalizacji merytorycznej poszczególnych pracowników jego biura w określonych zadaniach. Z powodu problemów budżetowych, lokalowych czy braku wykwalifikowanych pracowników, z którymi się borykają gminy, budowanie samodzielnie zespołu osób do określonych zadań jest najczęściej utrudnione. Z reguły jeden zajmuje się realizacją wielu działań.
Ale związki międzygminne mają też swoje wady. Najpoważniejsza to ta, że na skutek przekazania zadań na rzecz związku międzygminnego organy gminy tracą kompetencje do podejmowania wszelkich uchwał służących ich realizacji (jest to możliwe dopiero po wystąpieniu gminy ze związku międzygminnego, co z reguły wiąże się z kilkumiesięczną procedurą). Kompetencje na rzecz organu wykonawczego związku tracą też wójt, burmistrz, prezydent miasta – w zakresie wydawania decyzji administracyjnych. Wadą jest też brak uprawnień kontrolnych poszczególnych gmin w stosunku do organów związku międzygminnego oraz utrata własności składników majątkowych przeniesionych na rzecz związku. Wreszcie utworzenie związku wiąże się ze skomplikowaną i czasochłonną procedurą, która jest wieloetapowa i obejmuje nie tylko negocjacje z gminami, ale i sporządzenie oraz przyjęcie projektu statutu związku i projektów uchwał, a także zawiadomienie wojewody o zamiarze jego utworzenia czy rejestrację związku przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Podobnie skomplikowana może okazać się procedura zmiany statutu związku międzygminnego, w szczególności w zakresie przeniesienia na istniejący już związek nowych zadań publicznych. Decyzja w tym zakresie wymaga jednomyślności wszystkich gmin tworzących związek.
wAŻNE Przekazanie zadań związkom międzygminnym oznacza ich realizację przez wyodrębniony pod względem organizacyjnym, prawnym i finansowym podmiot, który je wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.
► Porozumienie międzygminne
Jest mniej sformalizowane, a powstaje przez przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążących na innych gminach lub gminie. JST przejmująca realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne. W przypadku porozumień przedstawiciele jednostek nie mogą wpływać na treść rozstrzygnięć podejmowanych przez organy gminy przejmującej zadania. Struktury JST oddających zadania innej gminie mają więc charakter wyłącznie opiniodawczo-doradczy. A to może rodzić problemy, bo mandat radnych gminy przejmującej zadania w żaden sposób nie jest powiązany z wolą wyborców gminy przekazującej zadania. W takiej sytuacji z jednej strony członkowie organów uchwałodawczo-kontrolnych mogą mieć opory przed podejmowaniem decyzji istotnie wpływających na sytuację mieszkańców innej gminy, z drugiej zaś mieszkańcy jednostki przekazującej zadania mogą negować rozstrzygnięcia podejmowane przez radnych, na których wybór nie mieli żadnego wpływu.
W przypadku porozumienia międzygminnego działania mają zawsze charakter dwustronny. W wyniku ich zawarcia dochodzi do powstania stosunku prawnego łączącego wyłącznie gminę przejmującą i przekazującą zadania. W konsekwencji ta pierwsza może zawrzeć szereg odrębnych porozumień z różnymi gminami, za każdym razem modyfikując ich treść, co może utrudnić realizację przekazanych zadań, stając się przyczyną szeregu skomplikowanych problemów natury prawnej, w skrajnych przypadkach mogących mieć nawet wpływ na ważność podejmowanych rozstrzygnięć.
Istnieje natomiast możliwość kontroli nad podejmowanymi w ramach porozumienia zadaniami. – Jedna gmina przekazuje je bowiem na rzecz innej, która wykonuje je dla wszystkich. To sprawia, że w treści porozumienia można określić zakres i sposób kontroli. Dzięki temu przy wystąpieniu nieprawidłowości jednostka zlecająca ma prawo do wypowiedzenia współpracy – tłumaczy Mateusz Karciarz. Dodaje, że tego typu współpraca międzygminna może być nawiązywana na podstawie innych ustaw, a nie tylko na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Przykładowo: w oparciu o ustawę o gospodarce komunalnej, bo chociaż nie wynika to literalnie wprost z jej przepisów, możliwe jest tworzenie spółek komunalnych o charakterze międzygminnym. – Takiej spółce powierza się potem w procedurze in-house, czyli w trybie prawa zamówień publicznych, świadczenie konkretnych usług w zakresie zadań własnych tych jednostek. Mowa np. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków czy też utrzymaniu czystości i porządku – dodaje Mateusz Karciarz. Możliwe jest także powierzanie tego typu spółkom zamówień in-house w trybie administracyjnym.
Droga do sukcesu
Powodzenie współpracy zależy więc od tego, jaki rodzaj zadania publicznego zostanie w ten sposób powierzony oraz jaka jest wielkość współpracujących ze sobą jednostek. – I tak np. współpraca w formie związku międzygminnego najbardziej jest opłacalna dla grupy gmin o podobnej wielkości, ewentualnie z jedną trochę większą jednostką. Bardzo trudno jest zaś współpracować w formie związku w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednym zdecydowanie większym podmiotem od pozostałych. Bo ta większa jednostka chce mieć kontrole nad resztą – mówi Mateusz Karciarz. Jako przykład wskazuje powolny rozpad poznańskiego związku międzygminnego i podkreśla, że w sytuacji, gdy współpracować ze sobą chcą mniejsze podmioty razem z jednym dużym, właściwszą formą wydaje się być porozumienie międzygminne, mocą którego te mniejsze jednostki powierzają określone zadanie podmiotowi największemu mającemu odpowiednie środki – zwłaszcza rzeczowe – do realizacji takiego zadania nie tylko swojego, lecz także gmin przekazujących mu to zadanie.
Alternatywą są wielogminne spółki komunalne, pozwalające z jednej strony uniknąć formalnej strony współdziałania w postaci związku czy porozumienia, a z drugiej strony umożliwiające faktyczne świadczenie usług na rzecz mieszkańców przez tę spółkę w ramach realizacji określonego zadania publicznego. W tym zakresie jednak również najwłaściwszym modelem jest współpraca podobnej wielkości gmin, a więc bez dominującej roli żadnej z nich.
Zadbać o szczegóły
A na co zwrócić uwagę przy zawieraniu współpracy? W przypadku związku międzygminnego na statut, w którym powinno nastąpić szczegółowe określenie zadań publicznych, jakie mają być realizowane przez związek, ale i wskazanie jego kompetencji. Brak precyzji w tym zakresie może rodzić poważne konsekwencje, m.in. w przypadku wszczęcia i prowadzenia ewentualnych postępowań przed sądami administracyjnymi bądź innymi organami. Dokładne określenie zadań przekazywanych na rzecz związku ma fundamentalne znaczenie dla określenia właściwości organów kompetentnych do podejmowania czynności administracyjno-prawnych. – Zasady współpracy powinny być klarowne, dzięki temu unikniemy nieporozumień i niespodzianek – zaznacza Matusz Karciarz.
Wyzwaniem dla miasta i gmin w procesie formowania grupy zakupowej jest z kolei określenie wolumenu, np. energii, jaki grupa będzie chciała zakupić na kolejny rok w ramach przetargu. Jest to istotne ze względu na cenę, jaką można uzyskać – im większy wolumen, tym teoretycznie niższa cena. Natomiast zmiany zużycia energii przez poszczególne podmioty z roku na rok potrafią się dynamicznie zmieniać, chociażby ze względu na znaczne inwestycje czy modernizacje związane z efektywnością energetyczną.
Wspólne zakupy odbywają się natomiast zgodnie z procedurami w ramach przetargu nieograniczonego. Podlegają one pod Urząd Zamówień Publicznych, co przekłada się na przejrzystość procedur. Również praktyka lidera w zakresie wymogów doświadczenia kontrahentów przekłada się na wybór sprawdzonych firm.
Założeniem grupy jest więc to, że wszystkie podmioty wspólnie negocjują cenę. Jeśli chodzi o rozliczenia, to tu ważna jest kwestia przyjętych w ramach związku czy porozumienia zasad. Może być tak, że każda gmina rozlicza się indywidualnie, zgodnie ze swoimi potrzebami czy zużyciem. – Może zostać przyjęte kryterium, według którego następuje to na podstawie np. powierzchni czy liczby mieszkańców. Rozliczanie może być proporcjonalnie, ale i po równo – zauważa Mateusz Karciarz. ©℗