Regionalna izba obrachunkowa zarzuciła nam nieprawidłowości w rozliczeniach usług remontowych prowadzonych w budynku urzędu miasta. Według RIO wystawiona przez wykonawcę faktura VAT nie wystarczy, bo z tą firmą budowlaną urząd nie podpisał wcześniej umowy na roboty. Czy to RIO ma rację? Czy burmistrz ponosi za to odpowiedzialność?

Faktura VAT nie zastępuje umowy na wykonanie remontu budynku, która powinna być zawarta w formie pisemnej. W przedstawionych okolicznościach odpowiedzialność za wadliwe dokumentowanie usług ponosi więc wójt.
Konkretne dowody
Pytanie dotyczy znaczenia faktury VAT, należy więc przypomnieć, że jest ona zasadniczo dokumentem księgowym, wykorzystywanym do celów podatkowych. W orzecznictwie sądowym akcentuje się przy tym, że tego typu dokumenty księgowe mogą stanowić dowód zawarcia umowy. W wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 16 lipca 2014 r. (sygn. akt I ACa 221/14) wskazano np., że „Faktura VAT wprawdzie jest dokumentem księgowym, rozliczeniowym dla celów podatkowych, ale też jednym z dowodów źródłowych, stwierdzających dokonanie danej operacji gospodarczej”.
Z kolei w wyroku Sądu Okręgowego w Toruniu z 10 sierpnia 2017 r. (sygn. akt V GC 254/17upr) wskazano, że faktura jest dokumentem prywatnym, a nie urzędowym, i nie ma wobec niej zastosowania art. 244 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Również przepisy prawa podatkowego nie zawierają uregulowań nadającym fakturom szczególną moc dowodową – dodał sąd.
Z powyższego wnioskować należy, że faktura służy przede wszystkim celom podatkowym i księgowym, a w pewnych uwarunkowaniach może pośrednio stanowić dowód zawarcia umowy. Ma to zaś normatywne uzasadnienie w art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych mówiącym, że jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane – na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zawarcie umowy może być następstwem zastosowania mechanizmów przewidzianych w prawie zamówień publicznych lub w wewnętrznych regulacjach zamówieniowych.
Typ usług
W kontekście podanego stanu faktycznego dodatkową szczególną okolicznością jest to, że gmina zlecała wykonanie określonych usług przez wykonawcę, konkretnie robót budowlanych. W tym zakresie występują szczególne wymogi dotyczące zawierania umów, a wynikają one z kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Zwrócił na to uwagę Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z 30 grudnia 2013 r. (sygn. akt V ACa 584/13), wskazując, że zgodnie z art. 658 k.c. przepisy o umowie o roboty budowlane stosuje się odpowiednio do umowy o wykonanie remontu budynku lub budowli. „Odpowiednie stosowanie przepisów o umowach o roboty budowlane do umowy o wykonanie remontu wiąże się z innym charakterem świadczenia w umowie o remont. Wykonywanie remontu polega na oddziaływaniu na istniejący, ukończony już dawniej budynek (obiekt budowlany) lub dużą część takiego budynku (cały lokal mieszkalny, większe pomieszczenia użytkowe, przemysłowe, handlowe). Pojęcie remontu oprócz odtworzenia stanu pierwotnego budynku obejmuje także jego przebudowę i modernizację” – uzasadnił sąd.
Tylko na piśmie
Co jednak najistotniejsze z punktu widzenia podanego zapytania, do wspomnianych usług remontowych stosuje się m.in. art. 648 par. 1 k.c., gdzie postanowiono, że: „umowa o roboty budowlane powinna być stwierdzona pismem”. Także Sąd Najwyższy w wyroku z 17 maja 2018 r. (sygn. akt V CSK 468/17) stwierdził, że umowy o roboty budowlane nie można zawrzeć w sposób dorozumiany. Stąd wniosek, że wskazane regulacje i założenia należy stosować także do umów na remonty. Również wówczas, gdy ich stronami są jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy. Mając na uwadze wskazane wyżej uwarunkowania prawne, należy uznać, że regionalna izba obrachunkowa zasadnie podważyła nieprawidłową formę dokumentowania usługi w postaci wykonania remontu budynku urzędu miasta.
Reasumując, faktura VAT nie zastępuje umowy na wykonanie remontu budynku. Umowa powinna być stwierdzona pismem, co ma szczególne znaczenie dla jednostek sektora finansów publicznych. Gmina dysponuje bowiem środkami publicznymi i obowiązują ją podwyższone standardy dokumentowania czynności prawnych (umów).
WAŻNE Faktura służy przede wszystkim celom podatkowym i księgowym, a tylko w pewnych uwarunkowaniach może pośrednio stanowić dowód zawarcia umowy.
Podstawa prawna
art. 44 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
art. 648 par. 1, art. 658 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)
art. 244 par. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. ‒ Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1575; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 11)