Inwestor otrzymał w 2016 r. pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego z garażem, które było poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy. W toku obu procedur nie kwestionowano poprawności dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a starosta nie znalazł żadnych podstaw do negowania decyzji o warunkach zabudowy. W 2019 r. stwierdzono jednak jej nieważność z uwagi na błędnie sporządzoną analizę urbanistyczną. W tym czasie zakończyły się już roboty budowlane. Czy w takiej sytuacji pozwolenie na budowę jest wadliwe? Jeśli tak, to jak ocenić postępowanie starosty, który procedował nad pozwoleniem na budowę? Co by było, gdyby starosta wydał pozwolenie na budowę na podstawie zapisów unieważnionego później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? - pisze Aneta Fornalik, adwokat, specjalista prawa administracyjnego i procedury administracyjnej współpracująca z Kancelarią Adwokatów i Radców Prawnych P.J. Sowisło & Topolewski S.K.A. w Poznaniu
Zasadniczo pozwolenie na budowę wydane na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego warunków zabudowy lub w oparciu na unieważnionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być zbadane w ramach postępowania o wznowienie postępowania. To postępowanie może być wszczęte z urzędu i prowadzi je organ, który rozstrzygał sprawę w ostatniej instancji. Starosta powinien zatem prowadzić postępowanie wznowieniowe, gdy pozwolenie na budowę nie było zaskarżone. Trzeba jednakże pamiętać, że uchylenie pozwolenia na budowę z tej przyczyny nie może nastąpić po upływie pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Przypomnijmy, że pozwolenie na budowę wydawane jest na podstawie dokumentu planistycznego, którym jest decyzja o warunkach zabudowy (także: decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego) albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki na danym terenie obowiązuje. Gdyby doszło do wydania pozwolenia na budowę bez uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy (której wydanie jest wymagane prawem), to należałoby przyjąć, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. A to z kolei dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę – na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).
Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy starosta wydał pozwolenie na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, ale nie wiedząc, że warunki zabudowy w tym dokumencie zostały określone wadliwie. Do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy doszło już po wydaniu (i zrealizowaniu) pozwolenia na budowę. Sytuacja ta wpływa jednak na byt prawny pozwolenia na budowę – traci ono oparcie w decyzji o warunkach zabudowy i okoliczność ta nie może pozostać obojętna dla ciągu decyzji inwestycyjnych.
Unieważnić czy wznowić
Powstaje zasadnicze pytanie, co powinien zrobić starosta – czy zwrócić się do właściwego organu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, czy też wznowić postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, czego skutkiem może być wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Przy pierwszym rozwiązaniu należałoby przyjąć, że pozwolenie na budowę nigdy nie istniało (skutek wstecznego stwierdzenia nieważności decyzji). W drugim kłopot polega na tym, że zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu na innej decyzji lub orzeczeniu sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Przepis ten wskazuje wprost na problem zależności decyzji. Nie mówi jednak, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja o warunkach zabudowy, by stanowiło to podstawę dla wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.
!Nieważność pozwolenia na budowę nie następuje z mocy prawa. Stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje organ wyższego stopnia (wojewoda względem starosty) we właściwym postępowaniu. Postępowanie to może być wszczęte z urzędu.
Co na to sądy
Decyzja o warunkach zabudowy stanowi rodzaj promesy będącej pierwszym etapem czynności administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji i otwiera drogę do uzyskania pozwolenia na budowę dla terenu, który obejmuje. W przypadku zaś, gdy inwestor przedstawi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która następnie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wystąpi przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 799/13), wskazując na art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. jako podstawę wznowienia postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Orzeczenie to pozostaje nadal aktualne jako odnoszące się wprost do relacji decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. W nowszym orzecznictwie problem ujęto ogólnie, poprzez wskazanie, że zastosowanie art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostawała w pewnym związku z innym rozstrzygnięciem (wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 789/19).
Z kolei Najwyższy Sąd Administracyjny we wcześniejszym orzeczeniu (uchwała z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12) wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu na której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. To stanowisko zostało później powtórzone m.in. w wyroku NSA z 9 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 955/16).
Zaprezentowanie powyższych ‒ odmiennych od siebie ‒ orzeczeń jest niezbędne dla próby znalezienia odpowiedzi na pytanie: jakie działania powinien podjąć starosta względem wydanego przez siebie pozwolenia na budowę. Kluczowe dla oceny stanowiska NSA jest użyte sformułowanie: „może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji”. W uchwale i wyroku NSA nie zamknięto więc możliwości wznowienia postępowania – tryb nieważnościowy nie jest tutaj trybem wyłącznym. Pamiętać także należy, że stosowanie określonego trybu nadzwyczajnego musi wyraźnie wynikać z okoliczności danej sprawy. Tryby te nie są względem siebie konkurencyjne.
Wadliwość planu miejscowego
Innym dokumentem planistycznym, który stanowi podstawę wydania pozwolenia na budowę, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Czy nieważność tego aktu prawa miejscowego rodzi podobne konsekwencje co w przypadku zależności decyzji?
Sądy administracyjne nie wypracowały dotychczas jednolitego stanowiska co do wpływu unieważnienia planu miejscowego na wydane pozwolenie na budowę. W części orzeczeń wskazuje się, że zasadne byłoby stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę, w innej części, że stwierdzenie nieważności uchwały nie może skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej na jego podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisów na pewno nie wynika, by wadliwość planu miejscowego miała bezpośredni wpływ na pozwolenie na budowę.
Najbardziej aktualne stanowisko w omawianej kwestii zawiera wyrok NSA z 7 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 989/17). Sąd uznał m.in., że: „Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco”. Orzeczenie wskazuje zatem na tryb wznowienia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
W mniejszości pozostaje stanowisko wyrażone prawie dekadę temu przez NSA w sprawie z 25 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 400/11). Sąd wskazał w nim, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu na postanowieniach której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu orzeczenia czytamy, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego trudno mówić o zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc (wstecz), można zasadnie twierdzić, iż takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja, jakby uchwały o miejscowym planie, której nieważność stwierdzono, nigdy nie było w obrocie prawnym, nigdy nie została podjęta przez radę gminy.
wAŻNE Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, np. pozwolenie na budowę, może, ale nie musi, stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego dokumentu.
Trwałość decyzji
W kontekście tych rozważań, wskazujących na ryzyko wzruszenia prawidłowo wydanego przez starostę pozwolenia na budowę (oceniając działania starosty na moment procedowania nad tym dokumentem), pożądanym rozwiązaniem jest ograniczenie czasowe dla możliwości wzruszenia pozwolenia na budowę. Ochronie trwałości pozwolenia na budowę służy nowy przepis prawa budowlanego (obowiązujący od 19 września 2020 r.), jakim jest art. 37b.
Powyższy przepis odnosi się jedynie do postępowania nieważnościowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane są już pierwsze stanowiska w kwestii tego, do jakich stanów faktycznych ww. przepis ma zastosowanie: czy dotyczy on także pozwoleń na budowę wydanych przed 19 września 2020 r. Przepisy wprowadzające nowelizację prawa budowlanego kwestii tej jednoznacznie nie rozstrzygają.
Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii prezentuje stanowisko, że przywołana regulacja dotyczy stanu, w którym wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, a jedyną przesłanką, gdy można stwierdzić jej nieważność, jest upływ czasu (pięć lat) od dnia jej wydania lub ogłoszenia. Tym samym data realizacji inwestycji nie ma wpływu na zastosowanie omawianej regulacji.
Na zakończenie wskazać należy, że ograniczenie czasowe (5 lub 10 lat) dla uchylenia pozwolenia na budowę w trybie wznowienia postępowania wynika wprost z przepisów k.p.a. (art. 146). W większości sytuacji to właśnie te przepisy będą miały znaczenie dla możliwości podważenia pozwolenia na budowę. Postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i ograniczenia czasowe z tym związane będą dotyczyć innych wad prawnych tej decyzji niż wynikające z zależności od innych dokumentów. ©℗
Artykuł 37b ustawy – Prawo budowlane
1. Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.
2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Podstawa prawna
art. 34 ust. 1, art. 37b i art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 234)
art. 145 par. 1 pkt 8, art. 146, art. 156 par. 1 pkt 2 oraz art. 158 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735)
