Niezałatwienie sprawy w terminie nazywane także milczeniem organu jest stanem niezgodnym z prawem. Aby mu przeciwdziałać, określone zostały więc m.in. maksymalne terminy załatwiania spraw, obowiązek powiadomienia strony o przyczynach zwłoki, a także uprawnienie do złożenia zażalenia i skargi do sądu administracyjnego
Jednym z elementów sprawnej administracji jest szybkość działania jej organów. Stan, w którym nie załatwia on sprawy w terminie, w literaturze i orzecznictwie nazywany jest milczeniem, bezczynnością lub opieszałością. Milczenie ma miejsce wtedy, gdy organ administracji publicznej w terminie ustanowionym przez prawo nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem rozstrzygnięcia w terminie (por. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., IV SAB 153/98, Gazeta Prawna 2005/101/6). Równoznaczne z milczeniem, w rozumieniu k.p.a. są także czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, które albo skutkują przewlekaniem postępowania, albo też mają na celu uchylenie się od załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa. Jest to więc w szczególności odmowa wydania decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy przepisy prawa zobowiązują organ do załatwienia sprawy w takiej właśnie formie (wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SAB/Wr 6/83, LexPolonica nr 297070).

Terminy załatwiania

Milczenie organu administracji publicznej jest uznawane za stan niezgodny z prawem. Nie może ono więc zostać potraktowane jako fikcja wydania przez organ decyzji o treści pozytywnej lub negatywnej w stosunku do żądania strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 7 grudnia 1999 r. (II CKN 556/98, OSNC 2000/6/113) podkreślił, że bezczynność organu administracji, w sytuacji gdy decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką skuteczności umowy cywilnoprawnej, nie może doprowadzić do uznania, że doszło do wydania tej decyzji w sposób dorozumiany (konkludentny).
W celu przeciwdziałania temu zjawisku ustawodawca określił więc maksymalne terminy, w których powinny być załatwiane sprawy. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być rozpatrzone te z nich, które mogą być rozstrzygnięte w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy.

Obowiązek sygnalizacji

Przepis art. 36 k.p.a. ustanawia tryb postępowania w przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie. Milczenie organu powoduje skutki procesowe w postaci nałożenia na organ administracji publicznej obowiązku sygnalizacji. Realizowany jest on poprzez zawiadomienie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W zawiadomieniu tym organ podaje ponadto przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy oraz wskazuje nowy termin jej załatwienia. Musi to być możliwie najkrótszy termin, określony w sposób jednoznaczny, przez wskazanie dnia, tygodnia lub miesiąca, a więc w sposób pozwalający na kontrolę jego dochowania (wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2008 r., IV SAB/Wa 83/08, Lex nr 523935).
Obowiązek sygnalizacji ciąży na organie bez względu na przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie, a więc musi być zrealizowany także w przypadku, gdy zwłoka ta powstała z przyczyn od niego niezależnych (wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2007 r., I SAB/Wa 32/07, Lex nr 354729). Zawiadomienie o zwłoce powinno mieć formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2007 r., II SAB/Wa 42/07, Lex nr 447324).

Zażalenie na bezczynność

Realizacja obowiązku sygnalizacyjnego została zabezpieczona przez przyznanie stronie prawa do skorzystania ze szczególnego środka prawnego w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Szczególny charakter tego środka wyraża się w tym, iż przedmiotu zaskarżenia nie stanowi tu czynność (działanie) organu, lecz jego milczenie, czyli stan faktyczny i prawny będący skutkiem niezałatwienia sprawy w terminie. Zażalenie przysługuje na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, a także w nowym terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia tego zażalenia jest organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a., w stosunku do organu pozostającego w zwłoce. Zażalenie wnosi się bezpośrednio do tego organu. Pojęcia organu wyższego stopnia nie można utożsamiać z instancją odwoławczą. W związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia będzie zawsze organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w zwłoce, nawet w sytuacji gdy w myśl art. 127 par. 2 przepis szczególny przewiduje w danej sprawie inny organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Organ wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych uchybienia terminu, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Od momentu wejścia w życie nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz. 173) organ będzie stwierdzać także, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa nowela będzie obowiązywać od 17 maja. Ustalenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa będzie podstawą odpowiedzialności majątkowej urzędnika. Istotą regulacji, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, jest zmuszenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego do dochodzenia od urzędników należnych im kwot – zgodnie z ujednoliconą, zobiektywizowaną i czytelną procedurą. Ma ona być wykonywana z udziałem prokuratury. Podkreślono także, że zasadą odpowiedzialności regulowanej ustawą ma być wina urzędnika przy naruszeniu prawa.



Odpowiedzialność cywilna

Środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw jest także skarga na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, którą można wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Warunkiem jej wniesienia jest wyczerpanie środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Bezczynność może wywoływać także skutki w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej organu. Zgodnie bowiem z art. 417 par. 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa (art. 417 par. 2 k.c.). W przypadku gdy przy wykonywaniu władzy publicznej szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, jeżeli obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, można żądać naprawienia tej szkody po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 4171 par. 3 k.c.). Orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniające skargę na bezczynność organu umożliwia dochodzenie odszkodowania na podstawie powyższych przepisów. Sama przewlekłość postępowania administracyjnego rozpoznawana jest więc w trybie sądowoadministracyjnym. Skutki odszkodowawcze takiej przewlekłości rozpatrywane są natomiast przez sąd cywilny na podstawie przepisów k.c.
Z orzecznictwa
W sytuacji przedłużającego się postępowania wyjaśniającego w sprawie organ zobligowany jest informować strony na bieżąco o postępach toczącego się postępowania. Natomiast w przypadku naruszenia ustawowych terminów, przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, organ powinien wskazać inny termin zakończenia takiej sprawy.
Wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SAB/Ol 49/09, Lex nr 529793
Skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 par. 1 k.p.a., w tym także na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia.
Postanowienie WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2009 r., IV SAB/Gl 21/09, Lex nr 504035
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu.
Wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2009 r., I SAB/Wa 15/09, Lex nr 551895
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu nie może mieć znaczenia argumentacja, że sprawa była zawiła lub że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia np. zebrana w sprawie dokumentacja, mimo znaczącego upływu czasu, nie jest ciągle wystarczająca.
Wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2007 r., VI SA/Wa 29/07, Lex nr 438641
Podstawa prawna
Art. 35 – 38 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).