Mam poważne obawy, czy nową ustawę – Prawo o zgromadzeniach uda się uchwalić w terminie, w którym moc utracą przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny - informuje Michał Szwast.
ikona lupy />
Michał Szwast, prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, autor opinii prawnej dotyczącej projektu ustawy – Prawo o zgromadzeniach / Dziennik Gazeta Prawna
Przygotowany przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji projekt ustawy – Prawo o zgromadzeniach zakłada podział zgromadzeń publicznych na marsze i zgromadzenia stacjonarne. Czy tego typu zróżnicowanie jest zasadne?
Wprowadzenie dwóch rodzajów zgromadzeń publicznych wraz ze zróżnicowaniem regulacji ich dotyczących ze względu na ingerencję w ruch drogowy jest co do zasady dopuszczalne. Trzeba też docenić odformalizowanie procedury zgłaszania zgromadzeń stacjonarnych. Projektowane przepisy dopuszczają możliwość zgłoszenia telefonicznego na co najmniej 12 godzin przed planowanym rozpoczęciem zgromadzenia.
Regulacje budzą jednak zastrzeżenia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Czego one dotyczą?
Problem tkwi w szczegółach. Zastrzeżenia budzi definicja marszu. Po pierwsze, jej analiza prowadzi do wniosku, że marszem będzie także takie zgromadzenie, którego uczestnicy będą chcieli przechodzić trasą po parku, lesie czy obszarze miasta wyłączonym z ruchu drogowego. Trudno znaleźć przekonywające argumenty za tym, że marsz organizowany np. po uliczkach Starego Miasta w Warszawie powinien zostać objęty bardziej sformalizowanymi wymogami proceduralnymi, w tym długim – wynoszącym co najmniej 6 dni – terminem zgłoszenia organowi gminy. Autorzy projektu powinni uwzględnić, że zgromadzenie, powinno być uznawane za marsz, o ile ingeruje w płynność ruchu drogowego. Druga wątpliwość związana z definicją marszu dotyczy użycia w niej terminu „przechodzenie uczestników”. Wydaje się, że takie sformułowanie wykluczy możliwość organizowania zgromadzeń z udziałem różnego rodzaju rekwizytów używanych do poruszania się, np. rowerów (rowerowe Masy Krytyczne), czy też platform ze sprzętem nagłaśniającym. Takie zawężenie wolności zgromadzeń nie wydaje się uzasadnione na gruncie konstytucji.
Twierdzą państwo, że wydłużenie minimalnego terminu zgłoszenia marszu z obecnych 3 dni roboczych do 6 dni będzie naruszać wolność zgromadzeń. Dlaczego?
Przygotowany przez MAC projekt ustawy ma na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z września 2014 r. Trybunał orzekł wówczas m.in., że wydłużenie minimalnego terminu na zgłoszenie zgromadzenia z 3 dni na 3 dni robocze jest niezgodne z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji – stanowiąc nieproporcjonalną ingerencję w wolność zgromadzeń. Wydłużenie minimalnego terminu notyfikacji zgromadzenia w formie marszu z 3 do 6 dni roboczych nie stanowi wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Terminy związane z procedurą zgłaszania marszu oraz ewentualną procedurą odwoławczą można ukształtować w ten sposób, aby zapewnić krótszy minimalny termin zgłoszenia marszu.
Czy zaproponowana procedura negocjacyjna w przypadku marszów krzyżujących się będzie państwa zdaniem skuteczna?
Skomplikowany charakter tej procedury oraz ostateczne obowiązywanie zasady kto pierwszy, ten lepszy, sprawia, że ten organizator, którego zgłoszenie zarejestrowano jako pierwsze, nie ma żadnej realnej zachęty do podejmowania negocjacji z innymi organizatorami i ustępstw na ich rzecz. Procedura budzi także inne wątpliwości. Brak jest wyraźnego przepisu upoważniającego organ gminy do wydania decyzji o zakazie odbycia marszu w przypadku niepowodzenia procedury negocjacyjnej wobec tych podmiotów, których zgłoszenia zarejestrowano później niż pierwszego organizatora. Jednocześnie nie ma regulacji, które pozwoliłyby gminie zobowiązać organizatorów do zmiany czasu i miejsca marszu. W naszej ocenie zaproponowana procedura dotycząca marszów krzyżujących się jest zbędna i budzi wątpliwości co do zgodności ze standardami międzynarodowymi. Wytyczne Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Komisji Weneckiej w sprawie wolności zgromadzeń wskazują, że na państwie ciąży obowiązek ochrony i ułatwienia przeprowadzenia zgromadzeń odbywających się w tym samym miejscu i czasie. Państwo powinno podjąć właściwe działania w celu umożliwienia odbycia takich zgromadzeń w najszerszym możliwym zakresie, tak aby oba zgromadzenia pozostawały w zasięgu wzroku i słuchu ich uczestników. Ponadto, wydaje się, że ustawa o policji daje wystarczające możliwości ingerencji funkcjonariuszy w przebieg zgromadzeń w przypadku zagrożenia dla ich pokojowego charakteru.
Fundacja, która negatywnie ocenia nowe uregulowania procedury odwoławczej od decyzji gminy zakazującej marszu, przedstawiła własną propozycję. Czym ona się różni od resortowej? I dlaczego ta druga nie powinna się znaleźć w ustawie?
W naszej ocenie zaproponowana przez MAC procedura odwoławcza jest niezgodna z konstytucją oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka. Nie gwarantuje bowiem, że decyzja organu gminy zostanie skontrolowana przez sąd przed planowaną datą marszu. Nasza propozycja opiera się na wyeliminowaniu wojewody z procedury odwoławczej i przyznaniu organizatorowi prawa do bezpośredniego odwołania się do sądu od decyzji organu gminy o zakazie marszu. Sąd powinien zostać zobowiązany do wyznaczenia posiedzenia przed datą zgromadzenia określoną w zgłoszeniu organizatora. Taka regulacja pozwoli na skrócenie procedury odwoławczej do minimum i tym samym zapewni prawo do efektywnego środka odwoławczego. Kwestią do dyskusji pozostaje to, który sąd powinien rozpoznawać odwołania w tych sprawach.
Państwa krytyczne uwagi dotyczą nie tylko samego projektu, lecz także przebiegu prac legislacyjnych.
Zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów rządowe projekty ustaw powinny być kierowane do konsultacji publicznych z wyznaczeniem co najmniej 21-dniowego terminu na zajęcie stanowiska przez podmioty konsultowane. W przypadku projektu prawa o zgromadzeniach termin ten skrócono do 9 dni. Faktem jest, że kilka kluczowych przepisów ustawy utraci moc obowiązującą 4 października 2015 r. Ministerstwo wiedziało o tym już jednak od 18 września 2014 r., kiedy TK wydał wyrok. Mimo to, i mimo świadomości, że kończy się kadencja Sejmu, niespiesznie przystąpiono do prac nad projektem, który pojawił się dopiero pod koniec marca. Mamy poważne obawy, czy ustawę uda się uchwalić w terminie, w którym utracą moc przepisy zakwestionowane przez TK. Pospieszne tempo pracy nie będzie także sprzyjało jakości uchwalonych regulacji, szczególnie że już na obecnym etapie budzi ona wątpliwości innych resortów rządowych oraz organizacji pozarządowych.
A jakie będą skutki jeśli ustawa nie wejdzie w życie na czas?
Gdyby ustawa nie weszła w życie do 4 października 2015 r., powstaną luki prawne, których efektem może być paraliż postępowań w sprawach zgromadzeń. Uchylone zostaną bowiem przepisy mówiące o najpóźniejszym terminie zgłoszenia przez organizatora zgromadzenia, jak również terminy na dokonane poszczególnych czynności w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez organ gminy oraz wojewodę. W konsekwencji oba te organy musiałyby stosować porozrywane przepisy obecnej ustawy – Prawo o zgromadzeniach, które trzeba będzie interpretować, opierając się na właściwych przepisach konstytucji oraz wnioskach płynących z wyroku trybunału z września 2014 r.