Nowelizacja ustawy o finansach publicznych ma złagodzić wymogi dotyczące wskaźnika zadłużenia miast i gmin. Nie wiadomo jednak, czy posłowie zdążą ją uchwalić na czas
/>
/>
Do 15 listopada jednostki samorządu terytorialnego mają czas na przygotowanie projektów budżetów na 2014 r. oraz wieloletniej prognozy finansowej. Po raz pierwszy trzeba uwzględnić w nich indywidualny wskaźnik zadłużenia. Problem w tym, że posłowie pracują obecnie nad jego złagodzeniem i nie wiadomo, czy uda się zmiany wprowadzić w życie przed 15 listopada, tak jak zapowiadała wiceminister finansów Hanna Majszczyk.
Dla części samorządów – tych, które nie spełniają wymogów nowego wskaźnika – zmiany te mogą być kluczowe. Jeśli projekt ich budżetu nie będzie zgodny z obecnymi wymogami (przed nowelizacją ustawy o finansach publicznych – t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885), to rada gminy, miasta lub powiatu, a także sejmik województwa nie będą mogły go uchwalić.
Indywidualny wskaźnik
Do końca tego roku obowiązują dwa sztywne wskaźniki zadłużenia. Dług każdej gminy na koniec roku nie może przekroczyć 60 proc. jej dochodów, a na spłatę odsetek i innych należności związanych z obsługą zadłużenia nie może ona przeznaczyć więcej niż 15 proc. dochodów na dany rok. Od 1 stycznia 2014 r. każdy samorząd będzie miał indywidualny wskaźnik dotyczący poziomu spłat zaciągniętych długów. Wzór wskaźnika wynika z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Ma dwie strony: prawą i lewą. Prawa pokazuje maksymalny dopuszczalny wskaźnik spłaty (w procentach, obliczany dla każdej jednostki indywidualnie), a lewa to relacja planowanej łącznej kwoty spłaty zobowiązań jednostki do jej dochodów w danym roku (także obliczana dla każdej jednostki odrębnie). Aby można było powiedzieć, że samorząd spełnia wymogi ustawowe, kwota z lewej strony wzoru musi być mniejsza od kwoty wynikającej z prawej strony lub jej równa.
Do obliczenia wskaźnika (lewej i prawej strony wzoru) brane są pod uwagę dane finansowe z trzech poprzednich lat. Bardzo ważny jest poziom nadwyżki operacyjnej (różnica między dochodami bieżącymi jednostki a jej wydatkami bieżącymi). Im większa nadwyżka, tym wyższy wskaźnik zadłużenia. A im wyższy ten ostatni, tym większe możliwości zaciągania nowych długów.
Lesław Fijał, skarbnik Krakowa, zwraca uwagę, że wypracowana przez jednostki kwota nadwyżki operacyjnej w 2013 r. będzie mniejsza niż planowały gminy i miasta, a to za sprawą nowelizacji budżetu państwa, spadku dochodów z PIT i CIT oraz „gorsetu fiskalnego”, który polega na nakładaniu dodatkowych zadań na samorządy bez wystarczającego finansowania.
Co ważne, ustawa o finansach publicznych przewiduje, że pewne kwoty nie są wliczane do indywidualnego wskaźnika zadłużenia – np. kredyty na wkład własny przy projektach unijnych, ale z wyłączeniem odsetek od nich.
Złagodzenie rygorów
– W obliczu konieczności sprostania zarówno wymogom nowego indywidualnego wskaźnika zadłużenia, jak i absorpcji środków pochodzących z budżetu UE, rząd zrozumiał potrzebę nowelizacji art. 243 ustawy o finansach publicznych – stwierdza Lesław Fijał.
Projekt nowelizacji zakłada złagodzenie rygorów. Marcin Urban, skarbnik Wrocławia, wyjaśnia, że zgodnie z projektem nowelizacji samorządy będą miały możliwość wyłączenia z limitu zadłużenia także odsetek od wkładu własnego (projekt z finansowaniem unijnym) w całym okresie spłaty zadłużenia. Ponadto nowelizacja wydłuża okres wyłączenia ze wskaźnika długu zaciągniętego na sfinansowanie wkładu własnego do zadań unijnych. Obecnie wyłączenie to kończy się 90. dnia po zakończeniu programu, projektu, zadania lub otrzymaniu refundacji ze środków unijnych, a po zmianach będzie obowiązywało w całym okresie spłaty zobowiązań.
– Takie zapisy są korzystne dla samorządów. Skala korzyści, jakie niesie ze sobą znowelizowana ustawa, jest jednak bardzo mała i niewspółmierna do zadań i wydatków, którymi obarczone są obecnie miasta i gminy – uważa Marcin Urban.
Teresa Blacharska, skarbnik Gdańska, zaznacza, że nowelizacja będzie korzystna dla samorządów, które w 2013 r. zamierzają zaciągnąć kredyt na prefinansowanie realizacji inwestycji unijnej i w tym samym roku podpiszą umowę na realizację tego projektu (muszą jednak uzyskać na niego co najmniej 60 proc. dofinansowania ze środków UE). Marcin Urban podkreśla, że większość jednostek nie będzie w stanie skorzystać z tych przepisów właśnie z uwagi na wygórowany wymóg dotyczący stopnia dofinansowania unijnego projektu.
– W dużych miastach nowelizacja nie będzie miała większego znaczenia – twierdzą zgodnie skarbnicy Gdańska, Krakowa i Wrocławia.
– Wydaje się, że zaproponowana przez rząd nowelizacja w zbyt małym stopniu ma na celu złagodzenie problemów samorządów związanych z ich uczestnictwem w dalszej modernizacji naszego państwa – uważa Lesław Fijał.
Szczególna sytuacja
W szczególnie trudnej sytuacji znajdą się jednak te samorządy, dla których znaczenie ma zmiana sposobu liczenia wskaźnika. Chodzi o około sto gmin, które nie będą w stanie sprostać nowym wymogom wskaźnika i w konsekwencji rada gminy nie będzie mogła uchwalić budżetu na 2014 r. Niewykluczone jednak, że spełnią warunki, jeśli nowelizacja wejdzie w życie na czas, a więc do 15 listopada. Obecnie jest po I czytaniu w Sejmie.
Jak mówi Lesław Fijał, sytuacja tych samorządów jest niejasna. Nie wiadomo, czy powinny przygotować projekt budżetu zgodnie z już uchwalonymi przepisami, czy z tymi projektowanymi. – W moim przekonaniu wymagałoby to wypracowania jednolitego sposobu postępowania w takich sytuacjach przez organy nadzoru finansowego (regionalne izby obrachunkowe) – podkreśla.
Dodaje, że planowanie budżetów (ale też wieloletnich prognoz finansowych) w obecnych warunkach to istna „gra desperatów”. – Takiej sytuacji nie można oceniać inaczej niż krytycznie – stwierdza Lesław Fijał.
Skarbnicy miast, które nie będą miały problemu ze spełnieniem wymogów dotyczących zadłużenia, deklarują, że przygotują projekty budżetów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie będą czekać na nowelizację. Jeśli jednak zostanie ona uchwalona, to zgłoszą autopoprawkę do projektu.
Etap legislacyjny
Projekt nowelizacji po I czytaniu
Najlepiej przygotować dwie wersje budżetu
Bezpiecznym rozwiązaniem w sytuacji, gdy możliwa jest zmiana indywidualnego wskaźnika zadłużenia, byłoby przygotowanie dwóch wersji budżetu bądź wieloletniej prognozy finansowej (WPF). Pomimo zapewnień przedstawicieli resortu finansów może się okazać, że czynniki losowe uniemożliwią dokonanie nowelizacji w planowanym terminie. Dobra praktyka nakazuje stosowanie przepisów prawa, które obowiązują w momencie planowania bądź wejdą w życie w najbliższym czasie. Istotne ograniczenie w przypadku samorządów wiąże się jednak z tym, że budżet i WPF są nie tylko planami, lecz także prawem, i jako takie muszą być zgodne z przepisami rangi ustawowej.
