Gdzie jest granica w stanowieniu prawa miejscowego przez rady gminy? Gdzie kończy się rozsądek, a zaczyna śmieszność? Czy lokalne władze mogą zakazać gołębiom zanieczyszczania zabytkowych pomników? Samorządowcy bronią swoich racji. Eksperci ostrzegają przed łamaniem konstytucji.
Jak daleko radni mogą ingerować w lokalne prawo? – Przecież po to nas wybrano, byśmy kreowali politykę w mieście czy gminie – tłumaczą samorządowcy. Podobnie uważa prof. Jerzy Regulski, jeden z twórców polskiej reformy samorządowej (patrz rozmowa na sąsiedniej stronie).
Samorząd ma jednak ściśle określony zakres działania. Wynika on z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jej art. 6 ust. 1 do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Co więcej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Tak wynika z ust. 2 wspominanego art. 6. Co to znaczy w praktyce?
– Demokracja ma swoje prawa. Samorząd może podjąć uchwałę w każdej sprawie, która jest nieuregulowana – mówi Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich. Jak tłumaczy, za każdym razem, gdy jakaś kwestia nie jest wyraźnie przypisana do kompetencji konkretnej służby czy organu, może o niej zdecydować rada gminy, podejmując stosowną uchwałę.
No to podejmuje.
Co wolno
Zgodnie z prawem (tj. art. 6 ustawy o samorządzie gminnym) zadania własne gmin obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnych dróg, ulic, mostów i placów oraz lokalnego transportu zbiorowego. Również sprawy dotyczące wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, utrzymania czystości i porządku, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Do samorządów należy troska o edukację publiczną, ochronę zdrowia i gminne budownictwo mieszkaniowe.
Zadaniem własnym gmin są wreszcie sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej czy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.
Do opinii publicznej co jakiś czas przedostają się informacje o bardzo dziwnych decyzjach lokalnych włodarzy, które szokują albo wręcz wywołują niedowierzanie. Jak chociażby zakaz szczekania psów w nocy czy trzymania więcej niż dwojga zwierząt w mieszkaniu (patrz rozmowa z prof. Genowefą Grabowską na stronie obok).
Kto wymyśla
– Możemy np. zdecydować, że na jednej ulicy pomalujemy ławki na żółto, na innej na zielono. Jednak w sprawach zasadniczych jesteśmy związani ustawami i prawem wyższego rzędu. Dodatkowym kłopotem jest to, że mieszkańcom się wydaje, iż samorząd może uchwalić dowolne prawa dla lokalnej społeczności. Chociażby np. zakazanie psom szczekania po godz. 22. A tak nie jest – mówi radna Warszawy Zofia Trębicka (PO). I podaje przykłady uchwał uchylonych przez wojewodę lub sąd administracyjny: likwidacja bonifikaty przy sprzedaży lokali komunalnych, wysokość opłat za użytkowanie wieczyste dla spółdzielni mieszkaniowych czy zbyt szczegółowe zapisy w decyzjach związanych z utrzymaniem porządku i czystości w gminie. – Może jednak samorząd powinien mieć więcej do powiedzenia. Bo przecież chodzi nie tylko o jakieś kuriozalne uchwały, lecz także o formowanie prawa w małych ojczyznach – dodaje radna Trębicka.
W małej społeczności łatwiej nawiązywać kontakt, łatwiej walczyć o swoje prawa. Może to kwestia mniejszego dystansu w stosunku do władzy. I może na tym polega ta partycypacja?
Bo kwitek sfrunął
O kwestie związane z dziwnymi ustawami zapytaliśmy w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.
– Są takie problemy – przyznaje Anna Kabulska z biura prasowego RPO i podaje przykłady. – Wpłynęła np. skarga obywateli, którzy zostali obciążeni opłatą dodatkową z tytułu nieuiszczenia opłaty za postawienie samochodu na terenie strefy płatnego parkowania.
Skarżący czuli się pokrzywdzeni z powodu nałożenia na nich wspomnianej sankcji, faktycznie uiścili bowiem opłatę za parkowanie, a wydruk z parkometru umieścili na desce rozdzielczej za przednią szybą pojazdu. Okazało się jednak, że z niewiadomych przyczyn kwitek potwierdzający wniesienie opłaty za parkowanie zsunął się z deski rozdzielczej pod przedni fotel i nie był widoczny w trakcie kontroli. Skutkiem tego zarząd drogi domagał się uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł, będącej sankcją administracyjno-prawną za niewniesienie opłaty parkingowej.
Uznając, iż zarząd drogi niezasadnie żąda uiszczenia opłaty dodatkowej, skarżący zwrócili się do tego organu z wnioskiem o anulowanie opłaty. We wniosku podnieśli, że zgodnie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. nr 260) opłatę dodatkową pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, tymczasem oni zapłacili za parkowanie, co potwierdza załączony do wniosku wydruk z parkometru. Jednak zarząd drogi odmówił. Jako uzasadnienie takiej decyzji wskazał przepisy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, w myśl których równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie jest nieumieszczenie biletu parkingowego za przednią szybą pojazdu w sposób widoczny z zewnątrz.
W ocenie RPO przepisy prawa miejscowego były niezgodne z ustawą o drogach publicznych, definiują bowiem pojęcie „niewniesienie opłaty za parkowanie” w sposób odmienny od znaczenia tego pojęcia wynikającego z art. 13f ust. 1 tej ustawy. Ostatecznie sprawa trafiła do sądu.
Wyrokiem z 20 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Wr 103/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów. Z podobnym przykładem niezgodności prawa miejscowego mieliśmy do czynienia w Łodzi. – Sąd stwierdził, że wyłożenie biletu za szybą pojazdu nie powinno być jedynym sposobem potwierdzenia wniesienia opłaty, co sugerowała uchwała rady miasta – tłumaczy przedstawiciel biura prasowego RPO.
Włodarz jak sztukmistrz
Czasami jednak dziwne uchwały podejmowane są przez radnych w poważnych sprawach. Jak twierdzą eksperci, niejednokrotnie są to sztuczki dla obejścia przepisów, które zabraniają samorządcom pewnych działań (np. udzielania zwolnień podmiotowych w podatkach i opłatach lokalnych), albo dla załatwienia partykularnych interesów osób z lokalnej społeczności.
– Konstytucja nie przewiduje możliwości udzielania zwolnień podmiotowych przez rady gmin, np. dla straży pożarnej (art. 168 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym ustawą – przyp. red.) – podkreśla dr Wojciech Morawski z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. – Obchodzi się więc te przepisy, wprowadzając zwolnienie z podatku od nieruchomości dla obiektów wykorzystywanych na cele ochrony przeciwpożarowej.
Z kolei dr Tomasz Brzezicki, radca prawny z Katedry Prawa Administracyjnego tego uniwersytetu podaje inne przykłady uchwał podejmowanych przez rady gmin celem utrudnienia życia przedsiębiorcom, którzy zamierzają inwestować na danym terenie. – Częstą praktyką jest np. podejmowanie uchwał nakazujących prowadzenie działalności gospodarczej w godzinach od 10.00 do 15.00. W ten oto sposób wprowadzane są ograniczenia w swobodzie prowadzenia działalności uciążliwej dla środowiska z uwagi na hałas, których nie było w momencie, gdy przedsiębiorcy kupowali dany teren z myślą o określonej inwestycji – mówi dr Brzezicki. Przyznaje, że tego typu niespodzianki są niejednokrotnie efektem nacisków na wójtów ze strony lokalnych społeczności, które nie życzą sobie danej inwestycji w okolicy.
Nie wyśmiewać, tylko zrozumieć
Andrzej Porawski przyznaje, że biuro Związku Miast Polskich nie zajmuje się analizowaniem uchwał wydawanych przez rady miast. Właściwi są tu wojewodowie, którzy w ramach czynności nadzorczych mogą się im przyglądać. – Skoro jednak nie słychać, aby je masowo dyskwalifikowali, to widać, że nie są one niezgodne z prawem – dodaje.
Dyrektor biura ZMP zauważa, że samorządy dość często odwołują się od decyzji wojewodów uchylających podjęte przez siebie uchwały i wygrywają. Zachęca więc wszystkich, zwłaszcza tych, którzy zamierzają je obśmiewać czy krytykować, do czytania uzasadnień podejmowanych uchwał, bo jak mówi, każda podejmowana jest z jakiegoś powodu.
– Byłbym ostrożny przy ocenie nawet najdziwniejszych z pozoru uchwał. Bo choć radni są tylko ludźmi i mogą popełniać błędy, to jednak ich decyzje zawsze czemuś służą i nawet najśmieszniejsza uchwała ma swój głębszy kontekst – podkreśla Andrzej Porawski. Jako przykład podaje sprawę zmiany herbu przez jedną z gmin. Znajdujący się w jej herbie wizerunek góry radni postanowili przedzielić ukośną kreską. Jak postanowili, tak zrobili, a wszyscy, którzy widzieli nowy herb, zachodzili w głowę, co znaczy ta kreska. – Okazało się, że kreska symbolizuje drogę, którą wybudowała gmina za tej kadencji rady. Do tej pory dojazd tam był bardzo utrudniony i droga była dużym osiągnięciem. Dlatego trzeba być tolerancyjnym w ocenie zmian – podkreśla Andrzej Porawski. Przekonuje, że na świecie niejednokrotnie dzieją się dziwniejsze rzeczy.
– W gestii władz lokalnych na świecie pozostaje kwestia parkowania i opłat za nie. Tymczasem w Waszyngtonie Kongres uchwalił specjalną ustawę dla siebie, zgodnie z którą parkingi wokół niego są bezpłatne. W Warszawie przy Sejmie jest normalny parking, gdzie każdy może zostawić samochód, o ile znajdzie wolne miejsce – dodaje Andrzej Porawski. Według niego ciekawym przykładem wpływania mieszkańców na uchwały rad gmin jest przykład krakowian, którzy zażądali wprowadzenia zakazu rozmów przez telefony komórkowe w tramwajach. – Nie sądzę, aby Rada Miasta Krakowa podjęła taką uchwałę, ale widać, że głos mieszkańców jest na tyle silny, że przebił się do opinii publicznej – zauważa.
Po pierwsze – nie dublować
Samorządy są monitorowane przez różne instytucje. Chodzi między innymi o zgodność zapisów prawa samorządowego i ustaw państwowych, ale też o odczucia mieszkańców, którzy chcą decydować o sprawach swojej, często niewielkiej gminy.
– Niestety samorządowcy nie do końca wiedzą, w jakiej materii prawnej mogą się poruszać – mówi Anna Krajewska, prawnik z Instytutu Spraw Publicznych. Podaje proste przykłady. W inicjatywach lokalnych np. nie można określić wieku osoby, która może oddać głos w jakiejś sprawie. Samorząd nie może określać, czy to ma być osoba pełnoletnia, czy np. mająca prawo wyborcze.
– Jednym z najczęstszych błędów samorządów jest dublowanie lub ignorowanie ustaw wyższego rzędu – uzupełnia ekspert. – A to wszystko wcale na przestrzeni lat się nie zmienia. Wpadki prawne, i to takie, wydawałoby się, oczywiste, cały czas są.
Samorządowcy i socjologowie, którzy opisują zjawisko uchwał samorządów często z zewnątrz wyglądających na dziwne, przyznają, że czasami zarówno radni, jak i włodarze gmin balansują na linie. Ich decyzje są na granicy prawa, ale wiąże się to z walką o sprawy istotne dla lokalnej społeczności. Równie często chodzi też o finanse, które nie są gminom przekazywane w dostatecznej ilości.
Czy utrzymać maleńką szkołę, na którą nie będzie funduszu państwowego? – Może warto tak zrobić i czuć się u siebie gospodarzem walczącym o to, czego chcą mieszkańcy. W wielkim mieście o to trudniej, ale w małej gminie ludzie wiedzą, czego im najbardziej potrzeba. I samorządowcy ryzykują. Może uda się przeforsować uchwałę, która będzie zgodna z wolą mieszkańców – mówi socjolog dr Stanisław Nurek z Uniwersytetu Śląskiego.
Socjolog dodaje, że w większości gminy są coraz bardziej samodzielne i mają zazwyczaj dobrych prawników, którzy doradzają, na co samorząd może sobie pozwolić.
Krajowych statystyk brak
Rocznie samorządy gmin województwa mazowieckiego podejmują ok. 25 tys. uchwał.
W roku 2011 wojewoda wydał 179 rozstrzygnięć nadzorczych, w roku 2012 takich rozstrzygnięć było 139, a w tym roku jest już 95.
Jak informuje rzecznik wojewody mazowieckiego Ivetta Biały, uchylone ustawy dotyczyły przede wszystkim problemów związanych z gospodarką odpadami. Samorządy albo przekraczały swoje kompetencje, uchwalając przepisy szczegółowe niezgodne z ustawą sejmową, albo ją dublowały, co też jest błędem.Usiłowaliśmy się dowiedzieć, ile uchwał uchylają wojewodowie w skali kraju. Z pisma otrzymanego od Artura Koziołka, rzecznika prasowego resortu, wynika, że Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji nie prowadziło w ostatnich latach statystyk dotyczących liczby uchwał uchylonych przez wojewodów oraz badanych w trybie nadzorczym.