Wójt chce zmienić uchwałę w sprawie dotacji na ochronę zabytków. Uprawnionymi do takiego wsparcia są m.in. przedsiębiorcy, lecz większość inwestycji zostało poczynionych już w latach 2018–2019. Czy można wprowadzić w uchwale zapis, że dotacja przysługuje na prace wykonane w latach 2018–2020 – na wzór wstecznego zwolnienia podatku od nieruchomości?
Nie, w tym przypadku nie będzie możliwe zastosowanie podobnego mechanizmu, jak ma to miejsce przy zwolnieniu z podatku od nieruchomości. Wsteczne przyznanie zwolnienia podatkowego umożliwia art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że rada gminy w drodze uchwały może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1. Orzecznictwo sądowe dopuszcza stosowanie zwolnień z tego podatku z mocą wsteczną. Jako przykład można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 946/19, w którym, oceniając takie rozwiązanie, sąd uznał, że nie naruszało ono zasady lex retro non agit (inaczej zasady nieretroaktywności), ponieważ nie prowadziło do zmiany (pogorszenia) sytuacji podatników.
Dotacje, o których mowa w pytaniu, udzielane są jednak na innych zasadach – zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z jej art. 81 ust. 1 wynika, że dotacja m.in. na prace konserwatorskie może być udzielona przez organ stanowiący JST na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Może ona wynosić do 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę określonych prac.
Z treści tych przepisów trudno więc jednoznacznie wywnioskować, jakie zapisy uchwały są właściwe, a jakie nie. Zatem niezbędne będzie odniesienie się do ogólnej istoty dotacji określonej w ustawie o finansach publicznych (u.f.p.) oraz do wybranego orzecznictwa sądowo-administracyjnego.
W u.f.p. na uwagę zasługuje m.in. art. 126, z którego wynika, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z kolei orzecznictwo sądowe i nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych podkreśla, że dotacją w rozumieniu wspomnianego przepisu nie mogą być środki stanowiące refinansowanie wydatków, które wcześniej zostały poniesione przez potencjalnych beneficjentów. Takie stanowisko zawarto w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z 17 lipca 2020 r. (znak sprawy 0102-267/20). Kolegium stwierdziło w niej, że istotą dotacji celowych jest ich udzielanie na realizację zadania publicznego. Tak więc niezgodne z prawem są zapisy uchwały, na mocy których pieniądze z dotacji są przekazywane już po zrealizowaniu inwestycji i po przedstawieniu przez dotowanego opłaconych faktur lub rachunków potwierdzających wykonanie zadania.
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r. (sygn. akt I GSK 1974/19) wskazano m.in., że każda dotacja zgodnie z definicją określoną w u.f.p. ma służyć finansowaniu lub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, które istnieją w dacie przyznania prawa do takiego wsparcia. Tym samym dopiero po przyznaniu prawa do dotacji można mówić o realizacji zadania publicznego. Rację ma organ nadzoru również wtedy, kiedy wskazuje, że w praktyce finansowej zawierane są umowy o dotacje celowe, w ramach których przyznana dotacja nie jest wypłacana beneficjentowi niezwłocznie po zawarciu umowy, lecz dopiero po faktycznym sfinansowaniu przez niego zadania ze środków własnych. Takie refinansowanie otrzymywane jest jednak na zadanie publiczne, którego realizacja przebiegała już po otrzymaniu przez wykonawcę zadania prawa do dotacji. Refinansowanie wydatków poniesionych przed przyznaniem środków jest zatem niedopuszczalne.
Podobne zapisy – jak sugerowane w opisywanej sytuacji – zostały zakwestionowane w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 18 listopada 2020 r. (znak sprawy KI-411/250/20), która postanowiła wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej uchwałę rady miejskiej w jednym z miast w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Zgodnie z nowymi zasadami uchwalonymi przez radę dotacja mogła być udzielona na sfinansowanie prac lub robót budowlanych przy zabytku wykonanych m.in. w ciągu trzech lat poprzedzających rok złożenia wniosku o udzielenie dotacji. Zanim jednak RIO rozstrzygnęła sprawę, uchwała została uchylona przez radę, a więc postępowanie w sprawie zostało umorzone.
Podsumowując, trzeba podkreślić, że przyznawanie zwolnienia z podatku za okres wsteczny oraz dotacji na wydatki już poniesione dokonywane jest na podstawie odmiennych zasad. O ile w przypadku zwolnienia z podatku jest to możliwe, o tyle zapisy uchwały pozwalające zawrzeć umowę na dotację na cel już zrealizowany będą niezgodne z prawem.
Podstawa prawna
• art. 81 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
• art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)
• art. 7 ust. 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170; ost.zm. M.P. z 2019 poz. 1020)
