Nie ma jednej dobrej metody na zadbanie o stojące na terenie gminy cenne nieruchomości. Na ten cel pieniędzy brakuje nawet w dużo bogatszych krajach niż nasz. Czy więc wyjściem jest przekazanie zabytków w prywatne ręce? Być może, ale trzeba uważać.
Bo zdarza się, że sprzedane lub oddane w dzierżawę obiekty niszczeją, a właścicieli interesuje tylko grunt albo złom, który uda się sprzedać, rozbierając to, co w nich najcenniejsze. Niedawno stało się tak z halą stalowni w Warszawie, na której terenie można teraz postawić kolejne osiedle mieszkaniowe. Jeszcze gorzej jest z zabytkami techniki, które znajdują się z dala od miejskich centrów, bo w ogóle nie ma chętnych, którzy chcieliby się nimi zająć.
Skoro część prywatnych właścicieli o zabytki nie dba, to czy nie lepiej byłoby, żeby samorządy same o nie się zatroszczyły? Jak wynika z wypowiedzi pytanych przez nas ekspertów, jest to praktycznie niemożliwe. – Utrzymanie takich obiektów to olbrzymi koszt – mówi Mirosław Rymer, rzecznik prasowy Śląskiego Urzędu Konserwatora Zabytków i radca prawny. – Nie stać na to nawet tak bogatego państwa jak Niemcy. Dlatego sprzedaż czy dzierżawa to nierzadko jedyna możliwość, by obiekt nie popadł w ruinę. – Trzeba przy tym dobrze wybrać inwestora, a jednocześnie z taką decyzją nie można zwlekać zbyt długo – uściśla Artur Tusiński, burmistrz Podkowy Leśnej. Bo im dłużej zabytek czeka na właściciela, tym bardziej niszczeje i tym trudniej znaleźć kogoś, kto się nim rzetelnie zajmie. Na szczęście dobrych przykładów, w których inwestorzy właściwie zadbali o dworki, pałace czy obiekty sakralne, nie brakuje. Ale są i sytuacje odwrotne, gdy najważniejszym powodem zakupu nieruchomości staje się grunt, zwłaszcza że można go kupić za pół ceny.

Casus Stalowa

Tak właśnie było z halą stalowni w Warszawie na Pradze, którą zburzyła prywatna uczelnia. Hale z 1890 r. zbudowane dla Rosyjskich Warsztatów Artyleryjskich figurują w rejestrze zabytków od 2000 r. W okresie międzywojennym znajdowała się tam Polska Zbrojownia nr 2. Warunkiem uzyskania zgody od konserwatora zabytków na wzniesienie budynków uczelni było wyremontowanie przez nią zabytkowych obiektów wpisanych do rejestru. Uczelnia zbudowała nowe budynki, a wyburzyła zabytek znajdujący się w rejestrze. Zanim do tego doszło, kupiła teren, korzystając z bonifikaty ze względu na ten wpis, czyli o 50 proc taniej. – Taki upust dostaje się po to, żeby pieniądze poszły na prace zabezpieczające i remontowe – mówi Mirosław Rymer.
Zabytki bez ochrony. Winna specustawa covidowa
Zabytki bez ochrony. Winna specustawa covidowa

Zobacz również
– Na ul. Stalowej w Warszawie miała miejsce rzecz skandaliczna. Jeżeli inwestor kupuje od Agencji Mienia Wojskowego teren za połowę wartości, to w ślad za tym idzie jego zobowiązanie, zapis, że obliguje go to do wykonania remontu w określonym czasie – irytuje się dr Julian Kołodziej, ekspert Polskiego Komitetu Ochrony Dziedzictwa Przemysłowego.
Michał Krasucki, dyrektor Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków, szczegółów umowy dotyczącej terenu na ul. Stalowej wprawdzie nie zna, bo obiekt nie należał do miasta, ale nie ma wątpliwości, że na pewno były w niej zapisy zobowiązujące do remontu. Jednak uczelnia, mimo zaleceń konserwatora zabytków, go nie wykonywała. Zresztą od początku współpraca nie układała się dobrze. Inwestor uzyskał zgodę na zabudowę m.in. dlatego, że argumentował to potrzebami społecznymi, tłumaczył, że zamierza budować szpital. I dostał zgodę na jeden z obiektów na funkcję zamieszkania zbiorowego z leczniczą. Wtedy, działając na podstawie warunków zabudowy, zmienił to na zwykłą deweloperkę. Nie powstał żaden szpital, ale budynki mieszkalne oraz siedziba szkoły. Po wyburzeniu hali miasto zgłosiło sprawę do prokuratury.
Gliński: w trzeciej tarczy antykryzysowej lepsza ochrona najważniejszych zabytków

Zobacz również
– Dzisiaj na ogół mądrzy i duzi inwestorzy dyskutują z nami, czy zachować tę ścianę czy tamtą, ale generalnie starają się wykorzystać walory zabytkowe miejsca. Zdają sobie sprawę z wartości, jaką stanowi obiekt zabytkowy – mówi Michał Krasucki. Przykładem takich dobrych i służących lokalnej społeczności rozwiązań jest chociażby Centrum Praskie Koneser na terenie dawnej wytwórni wódek przy ul. Ząbkowskiej. – To zespół, który pogodził funkcje mieszkalne, kulturalne i handlowe. I przy tym wszystkim udało się zachować walory zabytkowe miejsca – dodaje dyrektor biura stołecznego konserwatora zabytków. Kolejny podobny obiekt, także będący w rękach prywatnego inwestora, powstaje przy ul. Szwedzkiej, także na warszawskiej Pradze (inwestycja dotyczy rewitalizacji XIX-wiecznej fabryki kosmetyków). W pejzaż warszawskich rewitalizowanych obiektów wpisuje się też Elektrownia Powiśle, w której znajdują się apartamenty, hotel i restauracje, a także centrum handlowe.
Stanowisko Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 lipca 2020 r. dla DGP
Zgodnie z art. 26 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w umowie sprzedaży, zamiany, darowizny lub dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku należy nałożyć, jeżeli stan zachowania zabytku tego wymaga, na nabywcę lub dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku. Przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o oddaniu w trwały zarząd zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru.
Dla omawianej kwestii podstawowe znaczenie ma zatem treść umowy zawieranej przez gminy z nabywcami nieruchomości zabytkowych. Zgodnie z wyrażoną w art. 3531 kodeksu cywilnego zasadą swobody umów, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tego rodzaju umowy mogą zawierać również inne postanowienia, np. w sprawie zwrotu nieruchomości, jeśli nabywca nie wywiązuje się z warunków. Prawidłowo skonstruowane umowy zawierane przez gminy z nabywcami nieruchomości zabytkowych stanowią swoistą formę ochrony zabytków. W tym stanie rzeczy w doktrynie prawa ochrony zabytków przyjmuje się, że wskazane umowy mogą być traktowane jako „nienazwana” forma ochrony zabytków będąca w dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego. Należy bowiem pamiętać, że wraz z wejściem w życie obowiązujących przepisów zadania z zakresu ochrony zabytków zostały częściowo zdecentralizowane. Samorząd terytorialny stał się współodpowiedzialny za opiekę nad zabytkami, w tym tworzenie warunków opisanych w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Warto zwrócić uwagę, że są pozytywne przykłady egzekwowania zobowiązań umownych przez jednostki samorządu terytorialnego – z uwagi na niewywiązywanie się z postanowień umowy użytkowania wieczystego. Polska wygrała spór przed Międzynarodowym Trybunałem Arbitrażowym w Londynie w sprawie dotyczącej rozwiązania umowy w związku z wyburzeniem zabytkowych koszar przy ul. 29 Listopada 5 w Warszawie.
W mniejszych gminach też można znaleźć dobre przykłady. To choćby wyremontowany przez gminę pałacyk-kasyno w Podkowie Leśnej, albo oddana w ręce prywatne Stara Papiernia w podstołecznym Konstancinie czy odkryty podczas budowy marketu schron w Rybniku.
Przypadek historycznych koszar
Powstałe ok. 1900 r. koszary Pułku Huzarów Grodzieńskich przy ul. 29 Listopada, obok Parku Łazienkowskiego, w Warszawie zostały rozebrane przez zagranicznego inwestora w 2011 r. Z umowy użytkowania wieczystego wynikało, żebudynek koszar został przewidziany do adaptacji na funkcje mieszkalne i usługowe, przy czym jego adaptacja i modernizacja wymagała uzgodnień z konserwatorem zabytków. Ustalono też daty rozpoczęcia prac oraz ich zakończenia. Umowa była wielokrotnie aneksowana, a spółka władająca działką i koszarami nie była w stanie porozumieć się z miastem co do możliwości przebudowy koszar. W konsekwencji rozpoczęła rozbiórkę. W takiej sytuacji miasto zażądało zwrotu nieruchomości. Tymczasem koszary zostały doszczętnie zburzone.
Sprawa trafiła aż do Sądu Najwyższego, który w wyroku z 2 czerwca 2016 r. (sygn. akt I CSK 451/15) przyznał, że miasto miało prawo wypowiedzieć umowę użytkowania wieczystego z powodu niezrealizowania projektu deweloperskiego w wyznaczonym terminie. W wyroku podkreślono również znaczenie aktu notarialnego, w którym była mowa o adaptacji budynku koszar, a nie o jego rozbiórce. Przed dwoma miesiącami londyński Międzynarodowy Trybunał Arbitrażowy uznał, że strona polska nie naruszyła umowy bilateralnej i nie doszło do naruszenie zasad uczciwego i równego traktowania czy dyskryminacji inwestora zagranicznego. Jak się dowiadujemy, sprawa nie jest jeszcze ostatecznie zakończona i trwają działania związane z przejęciem działki przez miasto. ©℗

Trudno przymusić

Julian Kołodziej mówi jednak, że nie ma dzisiaj dobrych narzędzi, żeby przymusić właściciela do działań na rzecz zabytku. – Sama kara nie jest skuteczna, jeśli chodzi o takie miejsce, zwłaszcza w stolicy. Jestem przekonany, że właściciel stalowni wiedział, co robi, bo nawet jeśli dostałby 0,5 mln zł grzywny, to z punktu widzenia jego interesów jest to drobiazg – mówi ekspert. Co więcej, za karą nie idzie konieczność odbudowy obiektu.
Czy samorząd widząc, że zabytek niszczeje, a nowy właściciel nic z nim nie robi, nie mógłby przejąć obiektu? Nie jest to proste. – Jeśli inwestor nie respektuje postanowień konserwatora, to jedyną drogą jest wywłaszczenie za odszkodowaniem – uważa Mirosław Rymer. I tu zaczynają się schody, bo kto ma wszcząć taką procedurę? Wywłaszczenie prowadzi gmina. W przypadku warszawskiego gruntu może to być dla niej opłacalne. Ale przy obiektach położonych w nie tak atrakcyjnych miejscach oznacza to dla samorządu same kłopoty. Bo są to poważne koszty – trzeba oddać te 50 proc., które zapłacił inwestor, a ponadto udowodnić w sądzie, że nie poniósł nakładów na remont, więc nic więcej mu się nie należy z tytułu, że przez lata zajmował się obiektem. A jeżeli miał wydatki, to trzeba mu je oddać. Dla niewielkiej gminy milion czy dwa to poważny wydatek, o który trudno w np. 50-milionowym rocznym budżecie. Zdarza się więc, że samorządy przymykają oko na szkody i do sądu nie występują. W ten sposób zabytki giną.
Jak mówią eksperci, brakuje prostej, administracyjnej ścieżki pozwalającej wywłaszczyć za odszkodowaniem. Zdaniem Mirosława Rymera przydałby się przepis, który pozwoliłby na zapis umowny, że jeśli ktoś przez określony czas nie wykona przy zabytku kompleksowych prac, może stracić prawo własności. [opinia] – W takiej sytuacji potencjalny inwestor pięć razy zastanowiłby się nad zakupem. A ktoś, kto po prostu chciałby przejąć nie zabytek, ale grunt, nie zgłosiłby się do przetargu – przekonuje ekspert.
– Najbardziej dotkliwy dla inwestora jest przepadek gruntów albo ewentualnie zwrot bonifikaty, jak to się stało w przypadku dawnych koszar przy ul. 29 Listopada – wskazuje Michał Krasucki. Jego zdaniem z takimi restrykcjami powinien się spotkać nabywca stalowni. A chodzi o 22 mln zł, czyli już istotną dla inwestora kwotę. To niejedyna sprawa, w której Warszawa stara się odzyskać zabytkowy obiekt ze względu na niewywiązywanie się inwestora ze zobowiązań. Dzielnica Wola weszła np. w spór z inwestorem, który miał zająć się byłymi zbiornikami gazu na terenie wolskiej gazowni, ze względu na niedotrzymanie warunków umowy użytkowania wieczystego.

Trzeba robić więcej

Co więc należy zrobić, by zadbać o sprzedawany czy wydzierżawiany zabytek? Przede wszystkim zawrzeć dobrą umowę z nowym właścicielem. Choć nie zawsze da ona bezpieczeństwo samemu obiektowi, to przynajmniej pozwoli np. odzyskać teren, na którym on stoi, i stanowić będzie straszak dla inwestora.
Sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków wymaga zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 13 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 782). Ale konserwatorzy stosunkowo rzadko odmawiają, sprzedaż czy dzierżawa obiektu daje przynajmniej szansę na to, że jego stan się nie pogorszy. – Raczej odmów nie wydajemy, ale nie zgadzamy się na podziały, np. na osobną sprzedaż pałacu, a odrębną otaczającego go parku – mówi Mirosław Rymer.
W takiej umowie, co wynika z art. 26 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeśli stanową one własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku należy nałożyć na nabywcę lub dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich, jeżeli stan obiektu tego wymaga (zob. też stanowisko MKiDN). – Do gminy należy ustalenie, co chce zawrzeć w akcie notarialnym. Nie jest nigdzie wprost powiedziane, co ma w nim być. Tak więc można w nim zastrzec, że np. kupujący deklaruje wykonanie konkretnych działań w konkretnym terminie – wyjaśnia Julian Kołodziej.
Jak pisaliśmy wcześniej, przepisy pozwalają na obniżenie ceny nieruchomości zabytkowej o 50 proc. Możliwa jest także niższa lub wyższa bonifikata, ale do jej udzielenia potrzebna jest odpowiednio zgoda wojewody, rady lub sejmiku, zgodnie z art. 68 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 65; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 782). Często więc zabytek jest sprzedawany za drobny ułamek wartości nieruchomości. Obniżka nie dotyczy jednak sytuacji, gdy obiekt (nie zabytek) znajduje się w zabytkowym obszarze urbanistycznym.
Problem w tym, że nie wszystkie gminy zwracają się o zezwolenie do konserwatora przy sprzedaży zabytku. Nie wszystkie też dbają o odpowiednie klauzule umowne. – Czasem gmina podpisuje akt notarialny, nawet wiedząc, że nabywca czy dzierżawca nie wywiąże się ze zobowiązań, nie zrobi niczego, bo po prostu chce się pozbyć problemu. I w ten sposób coś, co stało kilkaset lat, nie przetrwało starcia z koparką i grubym portfelem – mówi Julian Kołodziej.

Właściciele też pod ścianą

System ochrony zabytków w Polsce nie zachęca do przejmowania obiektów przez tych, którzy naprawdę są zainteresowani ich stanem. Poza bonifikatą przy zakupie nie bardzo mają na co liczyć. Wprawdzie teoretycznie mogą dostać dofinansowanie od konserwatora zabytków, ale w skali kraju są to bardzo małe kwoty. Na całe województwo śląskie (w którym jest ok. 4 tys. obiektów tzw. nieruchomych) jest to np. 3 mln zł rocznie, a remont dachu na niewielkim kościele kosztuje 500 tys. zł. Wyraźnie widać więc, że to kropla w morzu potrzeb.
Druga ulga, na jaką mogą liczyć właściciele, to zwolnienie z podatku od nieruchomości. Tylko że dotyczy ono wyłącznie tych części nieruchomości, które nie są wykorzystywane do działalności gospodarczej i pod warunkiem utrzymania zabytku w należytym stanie. – Ten drugi warunek jest dobrą przesłanką do pilnowania przez gminę, w jakiej kondycji znajduje się obiekt – uważa Mirosław Rymer. Natomiast pierwszy warunek eksperci krytykują. – Prowadzona tam działalność często nie przynosi dużych zysków. Powinna to być bonifikata dla tych właścicieli, którzy uratowali cenny obiekt – przekonuje dr arch. Piotr Gerber, prezes Fundacji Ochrony Dziedzictwa Przemysłowego Śląska. Wskazuje on też, że o ile ustawa o ochronie zabytków przewiduje kary dla tych, którzy nie dbają o obiekt, o tyle nie zawiera żadnych zachęt dla tych, którzy to robią.
Zarówno Piotr Gerber, jak i burmistrz Podkowy Leśnej narzekają na zbyt wysokie wymagania konserwatorskie. – Mamy w naszych zasobach budynek mieszkalny, który chcemy zrewitalizować. Niestety wymagania konserwatora są bardzo duże. Uniemożliwiają one np. docieplenie budynku od zewnątrz, z zachowaniem wszystkich detali. A zrobienie tego od środka jest wielokrotnie droższe i po prostu nas na to nie stać. Wciąż szukamy rozwiązania, co z tym obiektem zrobić – mówi Artur Tusiński.
Jeszcze trudniej niż z zabytkami typu pałac czy kościół, a także tymi znajdującymi się w wielkich miastach, jest z obiektami przemysłowymi czy technicznymi. Są one zlokalizowane często w niedostępnych miejscach i trudno znaleźć dla nich nową funkcję. – Brakuje też systemu podatkowego, który by wspierał tych, co je chronią, inwestują w te obiekty, starają się tam stworzyć hotel, halę widowiskową czy np. galerie handlową lub lokalne muzeum. – Te pieniądze wróciłyby do budżetu w inny sposób – mówi Piotr Gerber. Wskazuje, gdzie można by szukać środków na ratowanie zabytków. W Wielkiej Brytanii np. działa loteria, z której dochody idą na zabytki, a pieniądze są przyznawane w formie konkursu na najlepsze projekty. Z kolei Mirosław Rymer mówi o tym, że przydałby się specjalny fundusz dla zabytków przemysłowych na wzór tego, który mają zabytki Krakowa.

opinia eksperta

Mirosław Rymer rzecznik prasowy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach

Potrzeba więcej możliwości obrony

Zabezpieczenie nieruchomości zabytkowych wramach obrotu nimi jest możliwe i może okazać się skuteczne. Jednak konieczna jest zarówno ingerencja ustawodawcy, jak izmiana praktyki przez jednostki samorządu terytorialnego iSkarb Państwa.

Po pierwsze, wprzypadku sprzedaży nieruchomości lub oddawania jej wużytkowanie wieczyste należałoby wprowadzić wumowie wymóg odbudowy lub remontu położonych na tej nieruchomości obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków w określonym terminie. Obecnie takiego obowiązku nie ma. Jest tylko taka możliwość i to wyłącznie przy oddawaniu nieruchomości wużytkowanie wieczyste iw trwały zarząd (na podstawie art. 29 ust. 2 oraz art. 45 ust. 2a u.g.n.).Po drugie, jednostki samorządu terytorialnego iSkarb Państwa winny zastrzegać kary umowne, gdy te obowiązki nie zostaną przez nabywcę terenu zrealizowane, ito w wysokości co najmniej udzielonej bonifikaty od ceny sprzedaży, która wdla nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków jest obligatoryjna (art. 68 ust. 3 u.g.n.) Docelowo ustawa powinna przewidywać obowiązek zwrotu bonifikaty wprzypadku niewykonania takich prac. Obecnie kary takie mogą być wprowadzone, ale ztej możliwości się nie korzysta.
Po trzecie, również obniżenie opłaty ztytułu użytkowania wieczystego wprzypadku nieruchomości gruntowych wpisanych do rejestru zabytków (art. 73 ust. 4 u.g.n.) powinno być uzależnione od wykonania przewidzianych umową prac przy zabytkach znajdujących się na takiej nieruchomości, atakże, analogicznie jak wprzypadku zwolnienia zpodatku od nieruchomości, od utrzymania ikonserwacji zabytków zgodnie zprzepisami oochronie zabytków.

Po czwarte, należałoby nałożyć na jednostki samorządu terytorialnego iSkarb Państwa ustawowy obowiązek zawierania wumowach sprzedaży nieruchomości, atakże użytkowania wieczystego, zastrzeżenia prawa odkupu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, jeśli prace, których obowiązek wykonania nałożono na nabywcę wumowie, nie zostały wykonane wustalonym terminie.

Powyższe postulaty to według mnie niezbędne minimum. Część wspomnianych rozwiązań jednostki samorządu terytorialnego stosują już dziś, ale są to nieliczne przypadki. Podobnie jak rzadkie są sytuacje korzystania przez gminy zprawa pierwokupu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (art. 109 ust. 1 pkt 4 u.g.n.). Inna sprawa, że warunkiem skorzystania ztego prawa jest ujawnienie go wksiędze wieczystej, czego gminy wzasadzie nie czynią.

Kary za prowadzenie prac bez pozwolenia konserwatora wynikają z ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 782) i sięgają maksymalnie 500 tys. zł. Zasądza ja wojewódzki konserwator zabytków. Teoretycznie środki te miały zasilać państwowy fundusz ochrony zabytków kilkunastoma milionami złotych rocznie, ale praktycznie nie wpływa z nich nawet milion, bo kary albo nie są nakładane, albo sięgają 15‒20 tys. zł.