Przesunięcie terminu wdrożenia wcale im nie pomogło. Wiele samorządów dopiero przyjmuje nowe uchwały lub planuje to zrobić w najbliższym czasie. Niestety w tych, które zostały już podjęte, wojewodowie dopatrują się wielu błędów.
Przyjęcie uchwał z nowym brzmieniem regulaminów wynika z konieczności dostosowania ich do zmian wprowadzonych nowelizacją ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020). Czasu na ich przygotowanie było dużo, bo zmienione przepisy weszły w życie we wrześniu ubiegłego roku, a termin, od którego regulaminy miały zacząć obowiązywać, ze względu na pandemię przesunięto z września na koniec grudnia 2020 r.
– Regulamin utrzymania czystości i porządku jest zdecydowanie najtrudniejszą uchwałą z całego pakietu uchwał odpadowych podejmowanych przez rady gmin czy zgromadzenia związków międzygminnych realizujących zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi – stwierdza Maciej Kiełbus, partner w kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners. – Świadczy o tym lawina rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących tych uchwał oraz wyroków sądów administracyjnych wydawanych w wielu przypadkach na skutek skarg wnoszonych przez prokuratorów – dodaje prawnik (jakie konkretnie zarzuty mają wojewodowie i sądy, piszemy na s. C4–5).
Jeśli chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze, to tylko w województwie katowickim było ich ok. 500, mimo że gmin w tej części Polski jest zaledwie 167. Dlaczego aż tyle? Po pierwsze niektóre regulaminy muszą być poprawiane nawet po kilka razy, po drugie jednocześnie trzeba uchylać inne uchwały odpadowe. Zdaniem Mateusza Karciarza, prawnika z kancelarii Jerzmanowski i Wspólnicy, liczba błędów wynika z obszerności regulacji.
Dalekie od doskonałości przepisy są także problematyczne dla urzędników, w tym dla organów nadzorczych. Według Mirosława Rymera, radcy prawnego w Kancelarii Płaza & Głąb, nierzadko mają oni rozbieżne poglądy na wiele spraw i wcale nie jest wykluczone, że to, na co przymyka się oczy w jednym województwie, w drugim może stać się przyczyną rozstrzygnięcia nadzorczego.
Co w treści
– Regulamin musi obligatoryjnie regulować wszystkie zagadnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy czystościowej (ramka). Po nowelizacji ustawy z 2019 r. mogą się w nim znaleźć także wszystkie lub niektóre elementy fakultatywne określone w art. 4 ust. 2a ustawy – mówi Maciej Kiełbus. Wyjaśnia też, że wadą będzie zarówno nieokreślenie w dokumencie wszystkich obowiązkowych elementów, jak i przekroczenie zakresu kompetencji określonych prawem. O ile w drugim przypadku powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności części uchwały (fragmentów wykraczających poza granicę delegacji), o tyle w przypadku pierwszym istnieje istotne ryzyko stwierdzenia nieważności całej uchwały. – Należy też pamiętać, że regulamin jest adresowany do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy i w przypadku właścicieli nieruchomości niezamieszkanych nie ma w tym zakresie znaczenia, czy są oni objęci zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych czy też nie – przypomina Maciej Kiełbus.
Przez psy albo błoto
– Problem z gminnymi regulaminami utrzymania czystości i porządku wynika także stąd, że swoją treścią, wbrew pozorom, nie obejmują one wyłącznie tematyki gospodarki odpadami komunalnymi – zauważa Mateusz Karciarz. Tymczasem ustawa o czystości i porządku najczęściej jest zmieniana właśnie w zakresie odpadów komunalnych i to te przepisy powodują konieczność dostosowania regulaminów. Bardzo często rady gmin zamiast wprowadzać niezbędne zmiany, by poprawić czytelność tych regulacji, uchwalają nowe przepisy. Zmieniają w nich najczęściej tylko postanowienia odnoszące się do odpadów komunalnych, a pozostałe rzeczy pozostawiają bez zmian (tzn. przepisują je z dotychczas obowiązującego regulaminu). – W międzyczasie jednak orzecznictwo organów nadzoru i sądów administracyjnych się rozrasta i postanowienia dotychczas niekwestionowane przez wojewodów są uznawane za niezgodne z prawem, najczęściej chodzi o przekroczenie delegacji ustawowej – tłumaczy Mateusz Karciarz. – Paradoksalnie najwięcej błędów wojewodowie dostrzegają w części pozaodpadowej – stwiercza ekspert. Dodaje, że zazwyczaj chodzi o zagadnienia regulujące:
1) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego – najczęściej pojawia się zarzut mieszania tej regulacji z inną, dotyczącą obowiązkowego uprzątania tego typu zanieczyszczeń z chodników przyległych do posesji;
2) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – np. wprowadzanie zakazu takiej działalności, podczas gdy ustawa wprost mówi o konieczności określenia wymagań;
3) obowiązki związane ze zwierzętami domowymi mające na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tu bardzo często pojawia się zarzut używania pojęć nieostrych, niedookreślonych bądź uznawania za domowe zwierząt, które takimi nie są, czy też wprowadzanie bezwzględnego noszenia przez psy kagańców albo wyprowadzania na smyczy;
4) wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach – i tu jednym z częstszych zarzutów jest posługiwanie się pojęciami nieostrymi;
5) wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania – rady gmin bardzo często nie określają tych terminów, a obszary są określane niewłaściwie.
Co obowiązkowo, co opcjonalnie
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku obowiązujące w danej gminie. Bezwzględnie trzeba w nim ustalić wymagania w zakresie:
• selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe, bioodpady;
• selektywnej zbiórki prowadzonej przez PSZOK-i zapewniającej przyjmowanie co najmniej frakcji zbieranych selektywnie oraz odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, a także m.in. igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, sprzętu elektrycznego i elektronicznego, odpadów wielkogabarytowych, budowlanych i rozbiórkowych, starych opon oraz resztek tekstyliów i odzieży;
• uprzątania błota, śniegu, lodu itp. z części nieruchomości służących do użytku publicznego;
• mycia i naprawy samochodów poza myjniami i warsztatami;
• rodzaju i minimalnej pojemności pojemników (worków), warunków ich rozmieszczania oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;
• utrzymania czystości porządku w miejscach gromadzenia odpadów;
• częstotliwości i sposobu ich odbierania i opróżniania szamb.
W dokumencie trzeba też uwzględnić:
• wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
• obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe;
• wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (także zakazów w tym zakresie);
• obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Fakultatywnie można określić:
• selektywne zbieranie i odbierania innych frakcji niż wymienione obowiązkowo (np. popiołu);
• zbieranie resztek z terenów zielonych, cmentarzy i ogrodów odrębnie od innych bioodpadów;
• ułatwienia selektywnej zbiórki dla niepełnosprawnych;
• wymagania dla kompostowników przydomowych oraz zwolnienie właścicieli z obowiązku posiadania pojemnika na te odpady;
• terminy, kiedy odpady są zbierane selektywnie.
Z odpadami też są problemy
W części odpadowej regulaminów błędy są spowodowane najczęściej wadliwym wypełnieniem delegacji ustawowej, np.:
1) niewłaściwym określeniem rodzajów frakcji odpadów komunalnych przyjmowanych przez punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK-i), w tym wprowadzonych do ustawy nowelizacją z 2019 r.;
2) błędnym określeniem wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (np. braku regulacji w tym zakresie);
3) nieprawidłowym ustalaniem wielkości pojemników i worków na odpady, a także ich odpowiednim oznakowaniem (np. uzależnianiem od powierzchni posesji albo od tego czy działalność jest jedno- czy wieloosobowa);
4) niewłaściwym uregulowaniem kwestii kompostowania odpadów (przede wszystkim nie można określić, że jeżeli ktoś ma kompostownik, to nie może oddać bioodpadów firmie odbierającej śmieci).
Mirosław Rymer zwraca też uwagę na zapisy, których wprawdzie wojewoda nie zaneguje, lecz mogą one utrudnić i znacząco zwiększyć koszty obsługi systemu. Chodzi np. o brak określenia, ile opon można oddać do PSZOK. – Jakiś czas temu, kiedy recyklerzy za użyte opony płacili, nie rodziło to niekorzystnych skutków, lecz dzisiaj, gdy do oddawanych opon trzeba dopłacać, może to poważnie podrożyć system – przestrzega prawnik. Podobnie jest z brakującą w regulaminie definicją segregowania odpadów, na co zwraca uwagę dr Jacek Pietrzyk, ekspert opolskiej firmy Atmoterm SA zajmującej się doradztwem środowiskowym. Jeśli jej nie ma, to nie można przeprowadzać skutecznych kontroli, a w konsekwencji nikt nie zechce takich zanieczyszczonych śmieci przyjmować. To zaś oznacza poważne, dodatkowe koszty dla gmin.
