Nasz wójt złożył projekt uchwały budżetowej do rady gminy i regionalnej izby obrachunkowej. RIO wydaje specjalną opinię o projekcie uchwały budżetowej i deficycie. Wójt spodziewa się, że opinia ta może być negatywna. Czy można w jakiś sposób ją zakwestionować? Czy tarcza antykryzysowa zmieniła coś w procedurze ubiegania się o opinię?
Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy odwołać się do ustawy o finansach publicznych oraz posiłkowo ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Od razu można powiedzieć, że ten ostatni akt prawny nie wprowadza żadnych modyfikacji w procedurze ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o opinię o projekcie uchwały budżetowej na 2021 r.
W konsekwencji zastosowanie będą miały regulacje tylko ustawy o finansach publicznych, w tym art. 238. Wynika z niego, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej:
Reklama
  • organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego,
  • regionalnej izbie obrachunkowej – celem zaopiniowania.
Jak wskazano w ust. 2 tego przepisu, wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd JST przedkłada organowi stanowiącemu i RIO uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej oraz inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234. Zgodnie zaś z ust. 3 opinię izby o projekcie uchwały budżetowej zarząd jest obowiązany przedstawić organowi stanowiącemu przed uchwaleniem budżetu.

Reklama
Z powyższych regulacji w sposób jednoznaczny wynika więc wymóg uzyskania przez zarząd JST (czyli w gminie – przez wójta) ww. opinii. Warto przy tym dodać, że opinia ta zawiera ocenę prawną poprawności sporządzenia projektu uchwały budżetowej m.in. z uwzględnieniem art. 212 (zakres przedmiotowy uchwały budżetowej), art. 214 (załączniki do uchwały budżetowej), art. 222 ust. 1 (rezerwa ogólna), art. 235 (szczegółowość planu dochodów), art. 236 (wydatki bieżące i majątkowe) lub art. 242 ust. 1 (równoważenie budżetu w części bieżącej) ustawy o finansach publicznych. Co istotne, z przepisami dotyczącymi procedury opiniodawczej pozostają w funkcjonalnym związku regulacje zawarte w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. W art. 13 pkt 3 tego aktu bowiem postanowiono, że do zadań izb należy wydawanie opinii o przedkładanych projektach uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 21 ust. 1 dotyczy sytuacji, w której została wydania opinia negatywna. Zgodnie z tym przepisem wydanie przez RIO negatywnej opinii o projekcie budżetu nie wstrzymuje procedury uchwalania samego budżetu, jednakże organ wykonawczy jest obowiązany przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty przed głosowaniem uchwały budżetowej.
WAŻNE Skorzystanie przez organ wykonawczy gminy (wójta, prezydenta) ze ścieżki odwoławczej stanowi w praktyce jedyną możliwość weryfikacji opinii składu orzekającego regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej.
Wynika stąd, że prawnie dopuszczalna jest sytuacja, w której regionalna izba obrachunkowa wydaje opinię negatywną o projekcie budżetu danej jednostki. I choć nie wpływa ona na możliwość podjęcia przez radę uchwały budżetowej, to jednak stanowi weryfikację prawidłowości sporządzenia przez organ wykonawczy projektu tej uchwały, m.in. pod kątem poziomu zadłużenia lub w ogólności całej struktury budżetu.
Opinia składu orzekającego RIO o projekcie budżetu podlega jednak pewnej kontroli, bo ustawodawca stworzył możliwość złożenia odwołania od tzw. uchwały składu orzekającego w tej sprawie. Stanowi o tym art. 20 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, z którego wynika, że:
  • od uchwał składów orzekających służy odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały;
  • odwołanie od opinii wydanej przez skład orzekający w sprawach określonych w art. 13 pkt 3–5 rozpatrywane jest przez kolegium izby, nie później niż w terminie 14 dni od daty jego wniesienia.
Autor projektu budżetu ma prawną możliwość odwołania się od niekorzystnej uchwały składu orzekającego RIO do kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Warto w tym miejscu podkreślić, że kolegium to, zgodnie z art. 14 ustawy o RIO, jest organem izby. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 ww. ustawy uchwały kolegium zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 1/2 liczby członków. Można więc w uproszczeniu stwierdzić, że składy orzekające, które wydają opinie m.in. w sprawie projektu uchwały budżetowej, są niżej w strukturze decyzyjnej niż kolegium, które jest najwyższym organem decyzyjnym danej izby. I właśnie z tego powodu ustawodawca przypisał mu zadanie w postaci rozpoznania odwołania od uchwał składów orzekających w różnych sprawach. Na koniec warto dodać, że uchwała kolegium nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Ma to także uzasadnienie choćby w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 4909/16.
Można więc stwierdzić, że projekty uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego będą podlegały procedurze opiniodawczej dokonywanej przez składy orzekające działające w strukturze organizacyjnej regionalnych izb obrachunkowych. Ustawodawca zapewnił jednak możliwość skorzystania z pewnego rodzaju drogi odwoławczej – w przypadku gdy opinia o projekcie budżetu nie będzie korzystna dla danej JST. Wówczas należy złożyć odwołanie do kolegium regionalnej izby obrachunkowej, które rozpozna merytorycznie zarzuty wobec opinii wydanej przez skład orzekający. W zasadzie istnieją dwa możliwe rozwiązania: albo kolegium uwzględni odwołanie, albo je oddali. Skorzystanie przez organ wykonawczy (np. wójta gminy) z tej ścieżki odwoławczej stanowi w praktyce jedyną możliwość weryfikacji opinii składu orzekającego o projekcie uchwały budżetowej.
Podstawa prawna
• art. 238 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)
• ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842)
• art. 13, art. 18 i art. 20–21 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137)