Jeśli po latach kroczącej centralizacji państwa i osłabiania samorządów będziemy chcieli w przyszłości wrócić do zapewnienia im samodzielności finansowej, to należałoby w pierwszej kolejności zlikwidować wszystkie doraźne, celowe fundusze wsparcia dla nich.
Krzysztof Kosiński, prezydent Ciechanowa
Samorząd z założenia powinien być samodzielny finansowo. Inaczej nie ma racji funkcjonowania. Tymczasem jako obywatele jesteśmy świadkami swoistego absurdu. Z jednej strony kolejne ustawy proponowane przez rząd, przyjmowane przez parlament i ochoczo podpisywane przez prezydenta radykalnie zmniejszają samodzielność finansową samorządów poprzez odbieranie im dochodów. Z drugiej rząd tworzy specjalne fundusze dedykowane samorządom, aby je wspierać. Taka redystrybucja środków publicznych jest chaotyczna, ale tkwi w niej głęboki centralistyczny sens. Chodzi o uzależnienie samorządu od rządu.
Podatkowe dary kosztem samorządów
Zmiany w podatku dochodowym od osób fizycznych przeprowadzone w 2019 r. przyniosły z perspektywy każdego pracującego obywatela wyższy dochód z racji wykonywanej pracy. Były to trzy istotne zmiany: zmniejszenie stawki PIT o 1 proc., zniesienie podatku dochodowego dla osób do 26. roku życia oraz zwiększenie kosztów uzyskania przychodu.
Bardzo ważnym beneficjentem podatku dochodowego od osób fizycznych jest gmina. W 2020 r. ich udział w PIT wynosi 38,16 proc., a więc tyle z całego podatku trafia do najniższego szczebla samorządu terytorialnego. Ustawodawca, wprowadzając wskazane zmiany, uszczuplił tym samym lokalne budżety.
Przed nami wprowadzenie od 2021 r. tzw. estońskiego CIT. Tym razem postawiono ulżyć części przedsiębiorców, ale oznacza to równocześnie zmniejszenie dochodu samorządów z tytułu podatku od osób prawnych. W przypadku gminy udział w CIT wynosi 6,71 proc., ale już dla województwa ten udział to 14,75 proc.
Warto przypomnieć również sprawę przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, nie tylko na majątku państwowym, ale także tym komunalnym. W ustawie szeroko ujęto grono osób, którym z różnych względów przysługują bonifikaty przekształceniowe. Tym samym zmuszono samorządy do utraty kolejnego dochodu.
Innym, jeszcze bardziej radykalnym przykładem dopiero projektowanych rozwiązań, które mają wkrótce wejść w życie, są kolejne zmiany w ustawach podatkowych dotyczące podniesienia limitu skorzystania z opodatkowania w formie ryczałtu. W tym miejscu zacytować można uzasadnienie do projektu tej nowelizacji autorstwa Ministerstwa Finansów: „Rozwiązanie to spowoduje przejście podatników podatku dochodowego od osób fizycznych z opodatkowania na zasadach ogólnych, które stanowi podstawę udziału jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego (obecnie 50,01 proc.) na zryczałtowany podatek dochodowy, który nie podlega dystrybucji do jednostek samorządowych”.
Krótko mówiąc, na wprowadzeniu tego rozwiązania finansowo skorzystają przedsiębiorcy i budżet państwa, który będzie miał większe wpływy podatkowe. Jedynym podmiotem, który utraci dochody, będą… samorządy. Zryczałtowany podatek stanowi bowiem dochód tylko budżetu państwa. Te wszystkie działania nie przyniosły i wedle jednoznacznych komunikatów nie przyniosą czegoś, co w żargonie samorządowców często nazywamy rekompensatami za utracone dochody. A więc zabierane są znaczące środki finansowe z lokalnych budżetów, nie oferując nic w zamian, żadnych stabilnych nowych dochodów bądź zwiększenia udziału w tych już istniejących, np. kosztem budżetu państwa.
Fundusze na wsparcie dla samorządów
Zrobiono jednak coś innego, bardziej perfidnego. Zaczęto tworzyć specjalne fundusze. Pierwszym był Fundusz Dróg Samorządowych (FDS), będący następcą „schetynówek”. Chodzi o wsparcie finansowe na przebudowę lokalnych dróg. Poprzedni program zawierał merytoryczne i obiektywne kryteria podziału pieniędzy, a nowy został stworzony według uznania, czego najbardziej jaskrawym przykładem może być przyznanie przez premiera dofinansowania dla gminy, która nawet nie złożyła w tej sprawie wniosku, a do tego nie ma dokumentacji technicznej dla przebudowy danej drogi, co wcześniej było elementem o charakterze obligatoryjnym.
Mamy już pierwsze badania, w tym raport opracowany przez prof. Pawła Swianiewicza z Uniwersytetu Warszawskiego, z którego wynika, iż dofinansowania częściej i większym strumieniem płyną w ramach FDS do samorządów spokrewnionych partyjnie z rządzącym ugrupowaniem.
Kolejny, tym razem stworzony w dobie pandemii, Fundusz Inwestycji Lokalnych (FIS) jest jeszcze większą patologią niszczącą wartości samorządowe. Krytykę należałoby zacząć od rozdawania pieniędzy w jego ramach przed formalnym wejściem w życie przepisów wprowadzających fundusz. Był to jednak czas kampanii wyborczej, więc przynajmniej z politycznej perspektywy można próbować zrozumieć aktualnie rządzących, którzy rzucili wszystkie siły, aby dowieść ostatecznie niewielkie zwycięstwo antysamorządowego prezydenta. Jednakże podzielenie 6 mld zł środków z FIS przez specjalną komisję z udziałem wyłącznie rządowych urzędników, powołaną przy premierze, bez jednoznacznych, wiążących, jasnych kryteriów jest przejawem skrajnej centralizacji, objawem politycznej korupcji i oznaką uczynienia z samorządu potulnego klienta rządu.
Należy też zwrócić uwagę, iż od decyzji przyznających lub odmawiających przyznania pieniędzy zarówno w FDS, jak i FIS nie ma przewidzianej żadnej procedury odwoławczej, żadnej kontroli o charakterze administracyjnym lub sądowym. Mamy więc miliardy złotych, które z pełną swobodą, bez jakiegokolwiek nadzoru i w poczuciu braku odpowiedzialności, są dzielone przez polityków. Nazwanie takiego systemu korupcjogennym jest w pełni właściwe.
Wszystko wskazuje na to, że jeszcze w tym roku poznamy wyniki naboru do nowego funduszu. Z pewnością szybko zostanie dokonana analiza samorządów, do których trafią środki finansowe.
Chciałbym w tym miejscu powiedzieć, że się myliłem i kryterium partyjnych przyjaźni nie będzie głównym czynnikiem redystrybucji środków publicznych. Jednakże pokusa klientelizmu jest tak duża, że łatwo ją wykorzystać w partyjnym rozgrywaniu i dzieleniu państwa.
Przychylność za przychylność
W tym wszystkim właśnie o to chodzi. Już teraz kilkaset (!) gmin nie dysponuje tzw. nadwyżką operacyjną, a więc mają trudności z dopięciem swoich budżetów. Dochody bieżące nie wystarczają, aby pokryć wydatki bieżące. To oznacza brak jakichkolwiek pieniędzy na prowadzenie polityki inwestycyjnej. A brak inwestycji to brak rozwoju.
Lokalni włodarze zamiast być menedżerami rozwoju, rozmieniają się na terytorialnych zarządców. Jeśli burmistrz czy prezydent będzie chciał budować nowe przedszkole, to brak samodzielności finansowej skazuje go na aplikowanie do rządowego funduszu. Musi wtedy liczyć na przychylność rządu w zamian za przychylność dla rządu.
Bezradność włodarzy zostanie szybko dostrzeżona przez lokalną społeczność. Od tej perspektywy już bardzo blisko do propagandowo-populistycznych wniosków: samorządy się wypaliły, po co nam one, są niepotrzebne, zlikwidujmy je, będą oszczędności.
W tym samym czasie rząd kreuje nowe stanowisko ministra od samorządu z nieokreślonymi kompetencjami. Godzi to rzecz jasna w niezależność, ale i potwierdza, że wszystkie podejmowane decyzje na szczeblu centralnym nie wynikają z przypadku. Nie ma też niestety żadnych symptomów mogących świadczyć o zmianie obranego już kursu.
Czekają nas kolejne lata osłabiania lokalnych więzi, które odbudować następnie będzie niezwykle trudno.
Proste propozycje wzmocnienia samorządów
Jeśli po latach kroczącej centralizacji państwa i osłabiania samorządów będziemy chcieli w przyszłości wrócić do zapewnienia im samodzielności finansowej, to należałoby w pierwszej kolejności zlikwidować wszystkie doraźne, celowe fundusze wsparcia dla samorządów oraz wykonać, nawet tylko alternatywnie, jedno z wymienionych działań:
- zwiększyć udział procentowy jednostek samorządu terytorialnego w podatku PIT i CIT (odpowiednie o 10 i 5 proc.);
- wprowadzić możliwość partycypowania samorządów w dochodach z VAT i zastosować zerową stawkę VAT przy inwestycjach przez nie realizowanych;
- przejąć przez Skarb Państwa pełne finansowanie oświaty.
Tylko ten ostatni ruch, bardzo łatwy do przeprowadzenia od strony formalno-prawnej, uruchomiłby ogromny potencjał inwestycyjny gmin i powiatów.
Komu powinno zależeć na takim rozwiązaniu? Nam wszystkim, zwykłym obywatelom, nieskażonym partyjnymi interesami. Następnie potrzebna jest przemyślana, głęboka i przedyskutowana reforma samorządowa, z udziałem m.in. wybitnych prawników, która będzie ukierunkowana na sferę finansową, a nie wyłącznie zmiany strukturalne. Dziś jednak zdajemy się wyłącznie słyszeć, że receptą na rozwój lokalny i pomyślność jest wykreowanie kilku nowych województw na mapie kraju oraz wzmocnienie roli wojewody.