W ostatnich latach zmiany w prawie dotyczące sądownictwa wyprowadziły na ulice tysiące Polaków, a rząd RP postawiły przed unijnym trybunałem. Emocjom i zaangażowaniu trudno się dziwić, skoro dotyczą gwarancji obywatelskich. Można się natomiast dziwić, że inna zmiana ustrojowa nie budzi tych emocji prawie wcale, choć dla przeciętnego obywatela jest nie mniej istotna. Być może przyczyna w tym, że rewolucja dotycząca samorządów jest pełzająca i zakamuflowana. Tym bardziej warto o niej mówić.
Katarzyna Gruszecka-Spychała, wiceprezydent Gdyni ds. gospodarki
Polski samorząd jest powszechnie chwalony. I słusznie, bo nie było po 1989 r. reformy, która lepiej by się udała. Cywilizacyjna przemiana Polski, której dokonały właśnie samorządy, była możliwa dzięki szerokim kompetencjom i gwarancjom, w jakie samorząd terytorialny wyposaża konstytucja i ustawy ustrojowe. Wydawało się, że to model bezpieczny, trudny do naruszenia. Oparty na zasadzie subsydiarności, zapisanej nie tylko wprost w art. 163 ustawy zasadniczej, lecz także w jej preambule, co czyni ją dyrektywą wykładni. Chroniony również sądowo.

Powolne podskubywanie

Reklama
I rzeczywiście, choć o konstytucji mawia się, że zła i do zmiany, choć różne pomysły, jak np. likwidacja powiatów, co jakiś czas się pojawiają w debacie publicznej, zasadniczo model ustrojowy okazuje się trwały, a przy jego podstawach zbyt wiele się nie majstruje. A jednak ta pozorna stabilność zupełnie nie zapobiega postępującej centralizacji państwa, której wpływ na codzienność Polaków staje się coraz istotniejszy. Tendencje centralistyczne nie są niczym nowym i nie było od czasu reformy rządu, który czegoś w tej sprawie nie miałby na sumieniu. Jednak w ostatnich latach gwałtownie przybrały na sile, stając się realnym zagrożeniem dla funkcjonowania, a może i istnienia jednostek samorządu terytorialnego.

Reklama
W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że wspominana wyżej samodzielność samorządu terytorialnego ma charakter wieloaspektowy, m.in. organizacyjny, majątkowy, zadaniowy. Tak samo i jej podcinanie odbywa się na różnych polach i w różny sposób. Patrząc okiem prawnika, łatwo te działania skategoryzować w trzy grupy – odbieranie zadań, ograniczanie samodzielności w ich wykonywaniu oraz ograniczanie uprawnień i kompetencji. Osobną grupę zagadnień stanowią naruszenia źródeł finansowania, ograniczenia gwarancji sądowych oraz niepoprawny przebieg procesu legislacyjnego.

Ograniczanie uprawnień

Przykładem odebrania zadania jest podporządkowanie ministrowi wojewódzkich funduszy ochrony środowiska, które wcześniej podlegały marszałkom. Były to zasobne samorządowe instytucje pełniące istotną rolę w realizacji proekologicznych inwestycji. Proceduralnie sama operacja była też egzemplifikacją patologii procesu legislacyjnego, w którym projekty de facto rządowe zgłasza się jako poselskie, unikając w ten sposób obowiązków przedstawienia oceny skutków regulacji oraz przeprowadzenia konsultacji. Kiedyś o podobnych rozwiązaniach dyskutowano na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Tam przez ćwierćwiecze współpraca układała się raz lepiej, raz gorzej, ale po partnersku. Dziś komisję po prostu się omija.
Z ograniczeniem samodzielności mamy do czynienia na wielu polach. Wyjątkowo spektakularnym przykładem jest oświata: choć to gmina jest organizatorem, o opinię w sprawie przekształcenia, likwidacji czy planowania sieci szkół wójt, burmistrz czy prezydent muszą pytać kuratora i jest to od niedawna opinia wiążąca. Podobny charakter mają wprowadzane ochoczo rozporządzeniami standardy, w których rząd wie lepiej od samorządów, co i jak zorganizować, i zabrania robić to inaczej, nawet gdyby było mądrzej, taniej albo efektywniej. Mnóstwo jest takich sytuacji w pomocy społecznej i we wsparciu zatrudnienia. W Gdyni od lat z rozbawieniem wspominamy, jak to minister przesądził w rozporządzeniu, że w mieszkaniu chronionym muszą mieszkać minimum trzy osoby. Tymczasem my mieliśmy takie mieszkanie, z małżeństwem osób z niepełnosprawnością intelektualną. Brakowało przyzwoitki do dokwaterowania.
Ograniczanie uprawnień to również szeroki wątek, który wręcz symbolicznie zobrazować można wprowadzeniem zakazu sprawowania urzędu wójta dłużej niż przez dwie kadencje. Słabo uzasadnione i budzące opór społeczny rozwiązanie zostało narzucone jak zwykle siłą, ale przyjęte… z niejaką ulgą. Wszak mogło być gorzej, mieliśmy liczyć te dwie kadencje z retroakcją.
Niedługo po strasznej awanturze o podwyżki w administracji publicznej strach przywoływać temat pensji, ale też nie sposób pominąć opowieści o tym, jak to premier obniżył je samorządowcom, jak Polska długa i szeroka, wynagrodzenia za pomocą załącznika do rozporządzenia. Za karę, za nagrody, które, jak pamiętamy, „się słusznie należały” ministrom, lecz trochę rozgniewały społeczeństwo i trzeba było ratować sytuację.

Worek ma jednak dno

Rząd chce mieć wpływ na decyzje samorządów dotyczące szkół, ale wcale nie chce za nie płacić. Luka finansowa w edukacji powiększa się z każdym rokiem. W Gdyni obliczyliśmy, że same tylko podwyżki dla nauczycieli od nowego roku będą kosztować ok. 20 mln zł. Teoretycznie finansuje je rząd subwencją. W praktyce nie wyjaśnia, jakim cudem, skoro subwencja od lat, nawet bez podwyżek, skądinąd słusznych i należnych, nie wystarcza na pokrycie kosztów oświaty. Gminy i powiaty dokładają z własnych pieniędzy, co roku więcej, przycinając inne wydatki. Worek nie jest bowiem bez dna i jeśli wyda się na szkoły, może nie starczyć na seniorów albo kulturę, zapomnieć trzeba o inwestycjach. Na razie gorzej jest w małych gminach. Ale strach coraz bardziej zagląda w oczy także dużym miastom, bo prócz przygniatania wydatkami na szkolnictwo gminom zadano jeszcze dwa potężne ciosy finansowe, nie przyznając żadnych rekompensat. Mowa o zmianach w PIT oraz podwyżkach płacy minimalnej, które natychmiast skutkują drastycznymi podwyżkami cen usług, które gmina musi opłacać, a ich cenę waloryzować po takiej podwyżce, nawet gdy pochodzi ona z wieloletniego przetargu. Obniżenie stawki PIT i zwolnienie z tego podatku osób do 26. roku życia naruszyło podstawy dochodów własnych gmin. Owszem, nierzadko wpływy jednak rosną w ujęciu rok do roku. Nie jest to dowód na brak uszczuplenia. Kłopot w tym, że po gwałtownym przykręceniu kurka wpływy rosną znacznie wolniej, w porównaniu do wieloletnich prognoz finansowych. Na ich podstawie realizuje się wieloletnie inwestycje, w tym projekty europejskie, które dla wielu z oczka w głowie stały się w nowej (niekonsultowanej oczywiście z zainteresowanymi) rzeczywistości finansowej kamieniem u szyi. Wpływy bowiem są znacznie niższe, a wydatki nie zmalały. Nie zawsze zresztą problem kończy się na wyskrobaniu grosików. Pamiętam, jak po którejś kontroli musiałam się gęsto tłumaczyć, dlaczegóż to ze środków własnych dokładamy do zadań zleconych. Chodziło o to, że w Gdyni okienka na sali obsługi mieszkańca otwarte są do 18. To kosztuje; istotnie dokładamy np. do kosztów wydawania dowodów osobistych od lat, a kolejni wojewodowie, z różnych opcji politycznych, mimo wiedzy, nie reagują. Zaproponowałam wtedy, że może okienko od dowodów rejestracyjnych (zadanie własne) utrzymam czynne do 18, a to od osobistych zamknę i wywieszę kartkę „wojewoda zapłacił do 13”. Jaskółką nadziei jest tu wyrok TK z listopada 2019 (sygn. akt K 4/2017). Dotyczył on finansowania świadczeń zdrowotnych, ale trybunał wyprowadził twierdzenie, które zdaje się mieć szersze znaczenie systemowe: „W sytuacji, gdy rozdźwięk pomiędzy określanym w przepisach powszechnie obowiązujących standardem tych świadczeń a środkami przeznaczonymi na ich realizację zagraża prawu gwarantowanemu przez konstytucję, nie sposób utrzymywać fikcji, że samorządy wykonują ciągle to samo zlecone zadanie publiczne”.

Jaka rola samorządu?

Okrojone finanse to droga do klęski. To brak możliwości skutecznego działania, niezadowolenie mieszkańców podkopujące zaufanie, choćby wieloletnie, a na koniec nawet widmo tak poważnych zaburzeń w budżecie, że poskutkują wprowadzeniem komisarza w miejsce wójta/burmistrza/prezydenta. Towarzyszy im coraz większa niemoc działania powodowana ograniczeniami, o jakich pisałam wyżej. Dość przywołać przykład otwierania szkół w pandemii, gdzie teoretycznie dano swobodę dyrektorom, a w praktyce pozbawiono ich oraz samorządy decyzyjności. Dziś do przejścia na naukę zdalną potrzebna jest pozytywna opinia sanepidu. Najczęstszym formalnym (a zarazem prawdziwym) uzasadnieniem takiej pozytywnej opinii jest niedobór kadry, spowodowany skierowaniem nauczycieli na kwarantannę. Czy faktycznie to sanepidy lepiej od samorządów potrafią ocenić organizacyjne możliwości prowadzenia zajęć stacjonarnych pod nieobecność nauczycieli? A może chodziło tylko o to, by odebrać decyzyjność gminom i powiatom, a skoncentrować ją w scentralizowanej, rządowej inspekcji.
Przed wojną toczyła się dyskusja pomiędzy zwolennikami naturalistycznej i państwowej roli samorządu. W naturalistycznej samorządowi przypisywano naturalną podmiotowość, wcześniejszą od państwa. Już Arystoteles twierdził, że gmina jest pierwotną formą organizacji życia zbiorowego. W państwowej samorząd miał być tylko wykonawczą ręką administracji rządowej. Po wojnie częściej mówiono o subsydiarności, która legła u podstaw funkcjonowania Unii Europejskiej, a z czasem także Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Ta zaś zasada swoje źródła ma w katolickiej nauce społecznej, a przede wszystkim w dwóch encyklikach papieskich, obu powstałych w celu obrony ludzkiej godności – jednej przeciwstawiającej się nieposkromionemu kapitalizmowi końca XIX w. i drugiej, potępiającej totalitaryzmy lat 40. XX w. Te źródła są ważne, bo odkrywają wartości, jakich ochronie służyć ma decentralistyczna wizja państwa. W Polsce decentralizacja była symbolem przejścia od PRL-u do demokracji. Formalnie stała się podstawową zasadą ustrojową. Do dobrego łatwo się jednak przyzwyczaić i przestać zauważać. Może dlatego dziś nietrudno sączyć opowieści, że lepsze jest silne państwo, co po imieniu należałoby nazwać zwrotem w kierunku minionego ustroju.

(Nie)ufny jak Polak

Widząc, jak poważne jest zagrożenie dla samorządów, można się dziwić, że nie budzi ono społecznego niezadowolenia. Może dlatego, że to zagrożenie jest nieewidentne dla laików, zakamuflowane w gąszczu skomplikowanych przepisów. Choć diagnoza CBOS wskazuje, że w ostatnich latach zaufanie społeczne do instytucji publicznych ogólnie nieco wzrosło, skala różnicy się utrzymuje. W 2018 r. sądom ufało 33 proc., a w 2020 r. 42 proc. Polaków. Odpowiednio „lokalnym władzom miast i gmin” w 2018 r. – 65 proc., a w 2020 r. – 74 proc. Śmiem twierdzić, że ci ufni, którzy często swoich samorządowców wybierają w pierwszych turach, udzielając im miażdżącego poparcia – krzyczeliby jeszcze głośniej niż w sprawie sądów, gdyby tylko wiedzieli. Miałoby to również wpływ na ich decyzje wyborcze. Obowiązkiem samorządowców jest więc dzwonić na alarm jak najgłośniej.